行政实施

第八章行政实施第一节行政实施概说行政管理的任务就在于有效地实现由国家意志所决定的政府目标。国家意志的形成属于政治活动，但将国家意志转化为政府目标则是通过行政决策来实现的，而政府目标的实现则必须通过行政实施。一、行政实施的意义1．行政实施的概念行政实施是从行政决策一经形成或最后批准时起，行政机关及其工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动或整个过程。行政实施既不能等同于全部的行政管理，也不能将其仅仅视作行政决策的内容之一，这两种偏见都抹杀了行政实施自身的特点及其存在的意义。要想真正理解行政实施的涵义，就必须掌握行政实施有哪些特点。这些特点主要包括：第一，行政实施具有从属性，或称其为目的性。第二，行政实施具有经常性。第三，行政实施具有连续性。第四，行政实施带有时效性。第五，行政实施具有灵活性。第六，行政实施具有层次性。二、影响行政实施的因素1．行政任务方面的影响因素2．行政实施主体方面的影响因素3．行政实施客体的影响因素4．行政环境方面的影响因素三、行政实施的步骤与环节行政实施作为贯彻执行行政决策的过程，它是具有阶段性的。一般认为，行政实施可以分为两步进行，即实施前的准备阶段和实质性的工作阶段，每一个大的阶段又由若干环节所组成。1．行政实施前的准备阶段（1）法律准备（2）组织准备（3）思想准备（4）物质准备（5）技术准备《梦溪笔谈》海州知府孙冕2．实质性工作阶段各项工作就绪后，随之而来的便是投入实质性的工作阶段，各项工作进入了实质运行阶段，才算是真正意义上行政实施的开始。具体的实施阶段是由管理工作的若干功能性环节所组成的，这些环节主要包括指挥、沟通、控制和协调等。依据行政实施对相对人权利义务所引起的直接后果而分为以下几类：行政决定行政检察行政处置（即时强制）行政强制执行行政执行的手段、方式行政干预经济手段法律手段奖励与惩戒行政诱导行政实施的权利保障行政上的即时强制行政强制执行行政处罚对行政执行权力的控制强化行政权力的法律约束确定行政权力行使的合理性原则通过行政法制监督第二节行政指挥行政管理的目的在于调动各级各类人员的积极性以实现行政目标，完成行政任务。但作为许多人和人群参与的有组织的大规模活动，必须有统一的意志和权威来进行指挥。一、行政指挥的作用1．行政指挥的内涵行政指挥是行政实施的主要环节之一，是领导作用在行政实施过程中的直接体现。具体来说，它是行政领导在执行政策过程中，按照既定的目标和计划，对下属和群众所进行的动员和指导活动。2．行政指挥的作用首先，现代社会中的联合劳动、互相依赖的工作过程，正在取代各个人的独立活动，随着社会化大生产程度的日渐提高，工作分工日趋精细，协作日益复杂，且连续性增强。惟有高度统一的指挥，才能使行政目标得以迅速有效的实现。其次，在行政决策已经作出，计划、方案等已经确立，责权利均已划定的情况下，惟有行政指挥，才能把行政管理从静态推向动态，从观念变为行动。所以，指挥可以被看作是行政实施的发动机，它可以使行政管理活动沿着既定的方向和轨道前进。最后，有效的指挥还可以使各种行政管理资源得以充分利用，尤其是人力资源。通过指挥可以激发人们的士气，发掘潜在的积极性、主动性和创造性。二、指挥者必须具备的条件1．指挥者必须具备的根本条件是要有足够的权威基础。构成指挥者权威基础的第一个要件当然是权力，包括法定权力、强制权力和奖酬性权力等。需要指出的是，权威与权力并不能等同，所以仅有权力是不够的，构成指挥者权威基础的另一个要件是指挥者一定的威望和影响力。2．指挥者必须具备的第二个条件是运用权威的能力（1）敢于指挥指。挥者必须要有对工作负责的精神，要刚毅、果断，大胆指挥，勇于承担负责。不能只是明哲保身或者犹豫不决，更不能做思想上的巨人，行动上的矮子。（2）善于指挥。胆大还要心细。单有勇气和决心是不够的，指挥者还必须有充分的知识准备，行动时既要有战略眼光，又要有战术头脑，统筹各方面因素，兼顾多方面的利益。千万不能只是一味胆大而搞“瞎指挥”。（3）精于指挥。指挥者也是领导者，必须具备有一定的指挥与领导艺术，如授权就是一种艺术。艺术是一种比较高深的东西，它是在不断的实践中得来的，优秀的指挥者应当具有高度自觉意识，边工作、边学习、边积累，不断总结与吸取经验教训。真正的勇敢三、行政指挥的方式行政指挥的方式大致分为三种：1．口头指挥口头指挥简单、明了、及时、方便，是指挥者广为采用的且深受欢迎的指挥方式。口头指挥有以下具体形式：面对面的交谈，电话指挥等。运用口头指挥须注意语言艺术。2．书面指挥书面指挥就是利用各种行政公文形式进行行政指挥。书面指挥一般是因地域、时间及指挥层次等方面限制，不便口头指挥时所采用的方式。书面指挥可以使责任明确、信息准确并能保留较长时间，又便于核查。运用书面指挥要注意规范性和严肃性，规范性就是要按照国家行政机关公文的规范形式进行指挥，严肃性是要严格控制书面指挥的质量和数量，防止文牍主义现象。3．会议指挥开会是保证指挥统一的很有用的手段，会议指挥也是一种常用的指挥方式。要有效地运用会议进行指挥，必须注意会议的类型、会议的准备、会议的组织技巧、会议效率及对会议主持人的要求等问题。运用会议进行指挥还要特别注意提高会议质量，防止会议过多或过重、过长。第三节行政沟通与行政指挥紧密相联的是行政沟通问题，从一定意义上说，行政指挥的过程就是传递信息的过程，是一个上情下达的过程。在行政实施过程中，还有一个下情上达的问题。行政实施过程中上下左右的各种信息传递方式，就是我们所要讲的行政沟通。一、行政沟通的意义和作用1．行政沟通的涵义行政沟通是在行政管理活动中，行政机构之间或行政机构与各有关方面之间所作的信息上的传递交流与联系。2．行政沟通的作用行政沟通应当是双向的，信息发出后只有接受者作出了反应，才能构成一个完整的行政沟通过程。行政沟通可以看作是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政机构以生命力。它在行政管理中起着不可低估的作用：第一，信息交流是行政决策的先决条件。第二，行政传递是行政指挥的必经之路，是行政实施的信号灯。第三，信息联系是协调好行政组织内部、外部，以至各个部门、各个人的重要工具。第四，信息反馈又是检查实施情况、评价政策后果的主要依据。第五，行政沟通也是行政人员参加行政的重要手段。二、行政沟通的构成类型行政沟通过程中信息是如何传递和接收的？是谁沟通给谁？沟通者之间有什么样的关系？要回答这些问题，答案只能从行政沟通的类型当中寻找。行政沟通的构成类型大致有三种划分方法：根据沟通线路的结构，可划分为正式沟通和非正式沟通；根据沟通的方向，可划分为向下、向上和水平的沟通；根据沟通的传递和接受方式，可划分为口头的、书面的和其他的沟通方式。1．行政沟通线路的结构（1）正式沟通正式沟通是指通过正式的组织程序，沿着组织规定的线路进行的沟通。它是沟通的一种主要形式。正式沟通又可根据不同的标准进一步划分，如根据信息流向分为纵向沟通和横向沟通等等。正式沟通的优点是沟通效果较好且有较强的约束力，所以，一般重要的消息通常都采用这种沟通方式。但正式沟通也是有瑕疵之处的，其明显的表现便是沟通速度较慢。（2）非正式沟通非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织程序以外的各种渠道进行的沟通。非正式沟通是人们自然愿望的产物，在行政管理活动中大量出现，其效力有时甚至超过正式沟通。它往往是通过小团体等非正式组织的线路或者是人们私下之间闲谈的渠道而进行的。非正式沟通常被称作小道消息，它就像婉蜒的小道在整个组织机构内盘绕着，其分支伸向各个方向，因而缩短了正式的垂直和水平交往的线路。非正式沟通也是暇瑜互见的。一方面它是一种非常快的沟通方式，而另一方面流言蜚语又往往使信息被严重歪曲，造成失真现象。2．行政沟通的方向（1）下行沟通即自上而下的沟通，是指上级向下级传递信息，故又称传递。它的主要目标是，对下级明确行政目标，下达有关工作方面的指示，提供关于组织程序和行动的情况，提醒有关部门或工作人员对任务及其他关系的了解等等。下行沟通要做到的是上情下达，它是开展行政工作所必不可少的环节。在传递过程中，既要注意不能死板机械地居高临下，以免影响士气，还要注意由于错误理解逐步导致的失真现象。据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的：营长对值班军官：明晚大约8点左右，哈雷慧星将可能在这个地区被看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷慧星将在操场上空出现。如果下雨，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象76年才在那里出现。连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷慧星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次。排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷慧星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事。如果下雨，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将身着野战服，开着他那“彗星”牌汽车，经过操场前往礼堂。（2）上行沟通即自下而上的沟通，亦称反馈，是下级向上级反映意见和情况。其目的要实现下情上达，下级对上级的指示、意见和建议，要能及时上达，上级便可据此对下级作进一步指导或者修改其原有决策，以顺利完成行政任务。这种沟通方式既可以使上级了解下情又可使下级获得心理上的满足。但是，有些下级因不良的目的和动机可能会投上级之所好，只报喜不报忧。上级切忌偏听偏信，更不可闭目塞听。（3）平行沟通即横向的沟通，是指同级部门或同事之间的沟通。一个组织的部门和人之间，总或多或少存在某种相互联系和依赖关系，通过有效的横向沟通可以避免互相“扯皮”现象，以便和谐同步地共同完成行政组织的大目标。平行沟通一般具有业务性质，与纵向的通过命令或指示等进行的沟通不同，它是通过协商、合作来解决问题的。3．行政沟通的方法行政沟通可以采取语言沟通或非语言沟通的方法。具体地可以划分为以下三种：（1）口头沟通它以口头形式出现，是最快的沟通形式，直接接触的方式之中，口头沟通是最理想的传递信息方式，它有助于提高人们的参与感。但有时容易夹杂个人的情感因素。请客的主人（2）书面沟通它以文字形式出现，有助于确定职责，是组织记录储存的一部分。书面沟通不像口头沟通那样快。这种沟通主要存在于众多的成员分布于广阔的地域而难以进行口头沟通的情况。（3）多媒体沟通它的表现形式既非口头传递，亦非文字传递，而是数码符号传递，这种传递的工具包括电报、电话、广播、电视、网络等多种电子媒体。电子媒体沟通比以往各种媒体沟通的速度都大为提高，存储量也激增，这为行政管理的效率和能力的提高带来了空前的变化。多媒体沟通是信息时代的产物。在信息时代，多媒体沟通已经成为行政管理技术的重要组成部分。但是，这种沟通对于技术条件的要求比较高，同时还包括成本高等一系列问题有待解决。（4）其他沟通这是指非语言、非文字的沟通形式，包括动作、表情等，还包括借助工具进行沟通，如吹口哨等。诸如此类的沟通方式，也和口头沟通、书面沟通一样，在传递信息的过程中起着极其重要的作用。它们有时作为单独的沟通方法存在，有时附属于口头或者书面沟通。不能沟通三、行政沟通关系的处理1．行政沟通的关系模式上述行政沟通类型主要是为了研究之便，将行政沟通划分为若干个单元来进行分析的。然而在行政沟通的实际过程中，情况相当复杂，往往是多种类型的综合体。在这些综合体中沟通双方，不仅是单向的沟通关系，而且有时是双向的沟通关系。除去直接的沟通关系之外，还可能是间接的沟通关系。这样就构成了不同的行政沟通关系模式。主要有三种，分别用图表示如下：（1）树形沟通关系在这种关系下，每个人只和一人单向沟通。如图中所示，只有A和B、C、D、E四者都有沟通关