行政审判体制改革

行政审判体制改革报告人：申屠良瑜专业：宪法学与行政法学2016年3月7日行政诉讼法专题二目录CONTENTS1什么是行政审判体制？2国外的行政审判体制3我国行政审判体制（改革前）4行政审判体制改革的几种方案5新《行政诉讼法》中的改革一、什么是行政审判体制？行政审判体制改革审判体制与司法体制在含义上基本一致一方面是法院的外部管理体制，另一方面是法院的内部管理体制外部管理体制又可以分为组织人事体制、经费管理体制及各级法院的设置体制，内容涵盖了法院设置同行政区划的关系、法院能否独立以及法官的身份、经费的来源等等的内容。内部管理体制主要是调整法院系统内部之间的关系，主要包括三层含义：一是调整法院系统内部上下级之间的关系；二是调整法官和法官之间的关系；三是调整法官与法院之间的关系。人的要素+物的要素+权力要素+关系要素行政审判体制改革审判体制问题，简言之，就是谁来审判案件的问题：是让基层法院来审，还是让高级法院来审？是让行政庭的法官来审，还是由专门设立的行政法院来审？——何海波行政审判体制改革行政审判体制改革是《行政诉讼法》修改的“1号问题”当前行政审判的主要问题：立案难、判决难、终了难（执行难）主要问题的根源是法院缺乏独立性和权威性只有解决了法院的独立性问题和权威性问题，才能有效解决行政诉讼的尴尬局面，不致使《行政诉讼法》置于高阁庙堂之上。二、国外的行政审判体制行政审判体制改革大陆法系国家与英美法系国家的行政审判体制有所不同大陆法系国家：行政法院模式（双重法院体制）英美法系国家：普通法院模式（单一法院体制）行政审判体制改革行政法院模式：利：1、专业性强2、适用专门程序，有利于兼顾和平衡相对人权益保护与行政管理效率3、有利于发现行政管理过程中的瑕疵和不当行为，通过行政审判推进善治良政4、救济途径更为多样化弊：1、易产生管辖争议（特别是民事、行政交叉案件）2、行政法院在形式上不及普通法院独立性强（法国行政法院从属于行政体系）3、两套法院系统，司法成本较大行政审判体制改革普通法院模式：利：1、独立性强2、强调官民平等3、有利于降低司法成本，减少管辖争议弊：1、专业性弱2、不利于保护相对人合法权益，行政争议双方在实体法律关系中法律地位不平等行政审判体制改革日本：折衷模式19世纪明治维新时，日本继受德国的行政法学，采纳了德国行政审判体制，于1890年颁布《行政裁判法》，并设立了行政法院（行政裁判所），负责行政诉讼。二战后，受到美国司法制度的影响，司法权属于最高法院及其下属法院，行政法院被置于最高法院之下，并制定了临时性质的《行政诉讼程序特例法》（1948年），以及现行的《行政事件诉讼法》（1962年）。日本的行政审判是糅合了德制的行政法理与诉讼思想，但借着英美法系普通法院系统，来进行行政诉讼。简言之，是把行政法院“降格”成最高法院的“行政庭”，是类似于“新瓶装旧酒”的改制。三、我国行政审判体制（改革前）行政审判体制改革我国的行政审判体制与日本相似，由人民法院设立行政审判庭审理，不另设行政法院。行政审判程序方面，也制定了专门的行政诉讼法。现行行政审判体制的特点：一是普通法院内部设行政庭；二是包括县级法院在内的四级法院都设行政庭。《行政诉讼法》第三条人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。第十三条基层人民法院管辖第一审行政案件。第十四条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：………行政审判体制改革现行审判体制的来历——以下而上的地方实践产物1986年10月，武汉市中级人民法院和湖南省汨罗县人民法院分别成立了全国最早的行政审判庭。1988年，最高人民法院行政审判庭宣告成立。截止1989年年初，虽《行政诉讼法》尚未颁布，但39%的基础法院已经设立了行政审判庭。一定意义上，1989年的《行政诉讼法》只是对这种体制的追认。行政审判体制改革当前行政审判的主要问题：立案难、判决难、终了难（执行难）主要问题的根源是法院缺乏独立性和权威性改善法院独立性、权威性，破解行政案件立案难、判决难、终了难的关键，是改革行政审判体制。行政审判体制改革是《行政诉讼法》修改的“1号问题”四、行政审判体制改革的几种方案行政审判体制改革1、提级管辖方案2、异地管辖与集中管辖方案3、行政法院方案行政审判体制改革指一审案件全部由中级及以上人民法院管辖2001年，海南省高级人民法院率先实行“提级审理”改革《行政诉讼法》北京大学修改意见稿、清华大学修改意见稿、中国政法大学修改意见稿第二方案均建议“中级人民法院管辖第一审行政案件”。学界与实务界提倡“提级管辖”，主要是因为基层人民法院管辖行政案件暴露出的弊端1、提级管辖方案行政审判体制改革把行政庭设到县是一个历史的错误，应当对今天行政诉讼的困顿局面负很大的责任——何海波北洋政府只在首都设一个平政院，南京政府也只在首都设一个行政法院法国很长时期只有巴黎一家行政法院，直到1953年才设地方行政法院，1987年才设上诉行政法院。而我国行政庭设立始于基层，又由于1989年《行政诉讼法》的规定，全国各区县基层人民法院纷纷设立行政庭，共3000余家。基层人民法院审理行政案件弊端逐渐暴露。行政审判体制改革截止2015年11月2日，我国从事行政审判的法官共8878人。——根据最高院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作最高人民法院关于行政审判工作情况的报告由此，我国每位行政审判法官一年仅需审理大约17件。基层人民法院案件量更少。浙江湖州市5家基层法院配备行政法官17名，2012年总共受理行政案件72件。——参见何海波：《行政审判体制改革刍议》，载《中国法律评论》2014年创刊号。1,55015.12014年我国各级法院一审受理案件情况统计图其他案件行政案件单位：万件一、基层法院行政庭人多案少行政审判体制改革我国行政复议与行政诉讼并存，鼓励当事人通过复议快捷解决纠纷，不行的话再上法院。从纠纷解决机制的发展方向看，行政复议将逐渐成为行政纠纷解决的主渠道。理想的纠纷解决机制应当是，全国每年行政复议案件的数量在千万级，行政诉讼几十万件，上访几千件。这意味着即便行政诉讼案件数量增多，也不会出现激增，数量变化幅度不大。二、未考虑行政诉讼与行政复议的衔接行政审判体制改革体制压力人情压力（熟人社会）三、地方干预行政审判体制改革姜明安一、区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件难以摆脱地方干预，公正难存。二、中级法院管辖第一审行政案件，可减少一个审级，一审可摆脱县级地方干预；二审直接到省高院，可摆脱地、市级干预。三、基层法院行政案件太少，既不利于节约司法资源，也不利于审判人员积累审判经验。四、基层法院案件太少，一些行政法官无活干而被借调去其他审判庭办案，设置去搞非诉执行，这使行政相对人对行政诉讼失去信任和信心。行政审判体制改革提级管辖的效果（广东省为样本）一、提级管辖可以有效减少行政权力对行政审批的干预；二、提级管辖改革可以保证官民的平等对决；三、提级管辖改革加大了审级监督力度；四、提级管辖改革将强化高级法院对全省行政审判的主导权；五、提级管辖改革将有效解放基层法院行政审判的生产力；六、提级管辖改革可以统一裁判尺度，提高行政审判的司法权威；行政审判体制改革是否采纳“提级管辖方案”，关键不是案多案少的问题，而是政府干预能否避免，法院独立性、权威性能否实现的问题。司法实践证明，提级管辖不能解决根本问题，只是“茶壶里的风暴”。广东施行提级管辖后，法官反映只能解决基层政府对基层法院的干预问题，对地市以上政府干预不起作用。基层政府也可以通过地市以上政府的人脉关系等干预司法。从全国范围看，以作为公正和服判息诉指标的上诉率为例，实施提级管辖的五年间（2008—2012年）的上诉率分别是59.20%、63.14%、70.46%、69.31%、70.06%，上诉率甚至出现不断攀升的势头。行政审判体制改革上提一级管辖不便于人民群众行使诉权，不符合中央“矛盾化解在基层”的精神，也不利于中高院案件平衡。上提一级仍然没有突破行政区划、当地干预的影响。上提一级的措施虽然使县政府作被告的案件归入中级法院管辖，但是中级法院的管辖是与地市级行政区划完全对应的。基于政府之间的上下级关系，县政府在地市级行政区划内仍然具有较大的影响力。上提一级仍然面临作为人大代表团的区县地方政府以赞成票方式的制约。上提一级可能导致对基层行政机关监督的弱化。行政案件80%发生在基层，上提一级，基层行政机关就无法受到基层人民法院的有效的、及时的监督。上提一级是特殊情况而非一般情况，推行提级管辖只是在不突破现行体制基础上，短时间内解决迫切需要解决的司法不公问题的临时手段。行政审判体制改革2002年，浙江省台州市中院启动异地交叉管辖改革即将该市A区（县）的行政案件交由B区（县）基层法院管辖，B区（县）的行政案件交由C区（县）基层法院管辖，C区（县）的行政案件交由A区（县）基层法院管辖。自2002年7月至2005年年底，该市基层法院共审结一审异地管辖案件447件，其中被告败诉158件，败诉率达35.35%，为同期审结的非异地管辖案件的2.5倍；在这些案件中，提起上诉的118件，上诉率仅为26.4%，不到同期审结的非异地管辖案件的1/3。随后，最高院相继发布《二五改革纲要》、《关于加强和改进行政审判工作的意见》等文件，颁布《关于行政案件管辖若干问题的规定》，确立了“以指定异地法院管辖为主、以提级管辖为辅，尽可能将行政争议化解在基层“的基本原则。2.1异地管辖行政审判体制改革但是，实践中发现，异地交叉管辖只能解决一时之困，仍无法避免行政机关相互之间帮忙打招呼，从而使被告间接地、事实上地对管辖法院施加压力。以台州中院为例，该院试行异地管辖初期排除干扰效果十分明显，但由于行政机关天然的隶属关系等原因，时间一长，新的干预、拐弯说情又会出现，行政机关败诉率回潮至6%，甚至远远低于全省行政案件平均败诉率的水平。行政审判体制改革2007年起，浙江省丽水市中级人民法院推行相对集中制定管辖，将全市九个基层法院行政案件相对集中地制定由辖区三个基层法院管辖。自2007年9月试行相对集中管辖改革以来，该市一审行政案件数量明显上升，行政机关败诉率明显提高。在2008年集中指定管辖的56件案件中，行政机关败诉的有20件，行政机关败诉率达35.7%，远远高于全市一审行政案件行政机关的败诉率。2012年，最高人民法院在总结各地集中管辖经验的基础上下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定每一个高级人民法院在2013年选择1—2个中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作，确定2—3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政案件。2.2相对集中管辖方案行政审判体制改革相对集中管辖的意义显著第一，通过优质行政审判资源的最佳配置，努力将官民矛盾化解在基层。第二，通过司法审判区与行政管理区的有限分离，促使行政审判权得到相对公正地行使。第三，通过具体受案法院的相对固定化，维系行政诉讼程序的安定性。相对集中管辖亦有局限第一，改革方针没有突破现行司法体制，难以从根本上有效维系行政审判权的独立行使。第二，改革举措致使多数基层法院行政审判庭陷于休眠状态，动摇了现行行政诉讼法所确定的审级结构。被提级管辖法院的行政审判力量急剧萎缩；有的地方行政审判庭彻底虚置；当事人诉讼不便；基层法院原有的实时监督行政机关的功能被弱化。第三，改革路径限于毕其功于一役的单线思维，难逃不了了之的宿命。行政审判体制改革《行政诉讼法》中国政法大学修改意见稿第三方案第十四条行政案件由行政法院管辖。第十五条最高人民法院设高等行政法院、上诉行政法院和行政法院。全国设立一个高等行政法院。各省、自治区、直辖市设立一个上诉行政法院和若干个行政法院。…….第二十一条为方便当事人诉讼，高等行政法院、上诉行政法院和行