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第八章行政指导第一节行政指导概述一、行政指导的涵义行政指导，就是国家行政机关在其管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制手段，获得相对人的同意或协助，以实现一定行政目的的行为。行政指导属于行政机关的行政行为，也是行政机关活动的一种方法，以行政指导方法调整的行政机关同所管理对象之间的一种关系就形成行政指导关系。（一）行政指导是一种积极行政行为。（二）行政指导具有指导性。（三）行政指导具有协调性。（四）行政指导具有民主、自愿性。二、行政指导的作用行政指导作为一种新型的行政行为，其作用具体表现在以下几个方面：（一）弥补法律手段的不足社会生活特别是经济生活的复杂化、多样化，在一定阶段出现“立法空白”现象已不可避免，为了弥补法律手段之不足，行政主体可以采取灵活的行政指导手段达到调整社会关系的目的。（二）辅导和服务作用在行政管理的一定阶段行政主体采用强制手段尚无必要或者效果并不一定理想时，行政主体可以采取行政指导的手段来达到同样的目的。对行政相对人来说，也希望行政主体通过建议、劝告、指引等方式来对其实施指导，可见行政指导相对行政主体的其他行政手段有时是一种极好的辅助手段。（三）协调平衡作用行政指导能较好地协调和平衡公共利益与私人利益、效率与公平等不同利益和目标的关系，还能对行政相对人尤其是社会经济组织之间的矛盾和冲突起到协调和平衡作用。第二节行政指导的种类行政指导依照不同的标准可以进行不同的分类。一、以行政指导是否针对特定对象为标准，行政指导可分为抽象行政指导和具体行政指导。抽象行政指导即针对不特定的人或事项所作的行政指导。抽象行政指导也称为宏观行政指导。具体行政指导是指针对特定的人或事项所作的行政指导。具体行政指导也称为个别行政指导。二、以行政指导有无法律根据为标准，行政指导可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导。有法律根据的行政指导是指法律、法规、规章明文规定的行政指导。无法律根据的行政指导是指没有明确的法律、法规、规章的行政指导。三、以行政指导的具体作用为标准，行政指导可以分为助成性行政指导、规制性行政指导、调整性行政指导。助成性行政指导是指帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，即为相对人出主意的行政指导，故又称出主意的行政指导，也称授益性行政指导；规制性行政指导是指为了维持和增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导，调整牲行政指导是指以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。四、以行政指导针对的对象的性质为标准，行政指导可分为内部行政指导和外部行政指导。内部行政指导是针对内部相对人所进行的行政指导；外部行政指导是针对外部行政相对人所进行的行政指导。第三节对行政指导的法律控制行政指导这种新型行政行为要能有效地发挥其既保证政府必要的权威，又充分尊重相对人意志自由的功能，其根本出路仍然在于法治行政原则的遵守，而不是对法治行政原则的僭越，否则就会出现“依行政指导行政”取代“依法行政”的可怕局面。一、行政指导的法律依据在行政指导的法律授权问题上，有两种不同的意见：一种是只要有组织法上的依据即可，一种是必须有行政行为法上的依据。我们认为，对行政指导这种新型的行政行为，只要有组织法上的依据即可，而不必强求一定要有具体行为法上的依据，也即以组织法为其最后的保留领域，如果对行政指导仍坚持传统的法律保留原则，那么就失去了其存在的理由。二、行政指导的程序控制由于行政指导的广泛性、灵活性、隐密性等特性，以及以组织法为其最后的保留原则，使得对行政指导的法律程序控制具有了特别重要的意义。行政指导的程序规则从总体上讲适用行政程序的一般程序规则。具体来说，抽象行政指导适用诸如行政立法等抽象行政行为的一般程序规则，具体行政指导适用具体行政行为的一般程序规则。但由于行政指导的特殊性，在适用一般行政行为程序规则时，又不可机械从事.三、行政指导的责任约束对行政指导的责任约束应考虑具体情形：第一，行政指导本身没有任何瑕疵，但接受指导者因其它原因遭受一定损失，这时行政指导者应基于信赖保护原则，向被指导者赔礼道歉，并给予一定的经济补偿。第二，行政指导者因自身的信息或情报有误，而误导了被指导者，结果使被指导者受到较大损害，行政指导者应考虑行政机关占有信息、情报方面的全面性、权威性而负有一定的补偿责任。第三，行政指导本身内容违法，受指导者在不知情的情况下自愿接受指导而导致损失，此种行政指导应纳入行政复议和行政诉讼的范围。第四，行政指导者以行政指导为名，行行政命令之实时，应允许受指导者穷尽一国对行政行为的所有救济手段。