行政权力

第四章行政权力学习要求：1、了解行政权力的概念、特征、基础、内容和表现形式。2、懂得行政权力分配的形式和原则。3、掌握行政全力行使的原则和手段。学习重点：1、行政权力的概念、内容和表现形式。2、行政授权3、行政权力行使的原则和手段。第一节行政权力概述政权力是行政管理的基础，一切行政管理都离不开行政权力的行使和运用。行政权力是国家行政机关履行职责的保障，行政机关之所以能够权威地实施行政管理，社会公众之所以自愿服从和接受行政机关的管理，就是欣慰行政机关拥有合法的行政权力。因此，了解行政权力的本质和特征，了解行政权力的内容、来源以及行使方式，对于我们理解行政管理具有重要意义。一、什么是行政权力（二）关于行政权力的各种学说（一）行政权力的含义（一）行政权力的含义政治权力是指某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力。行政权力作为政治权力的一种，它是国家政权的重要组成部分，是行政机关赖以管理国家和社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。教材认为，行政权力是行政机关及其公务员依靠特定的强制手段，为执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。1、行政权力的主体2、行政权力的根本目标3、行政权力的作用方式4、行政权力的客体1、行政权力的主体行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员。他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为。2、行政权力的根本目标是要通过贯彻法律、法令和各种政策来有效地实现国家意志。从形式上看，国家意志是以公共利益的面目出现。但作为公共利益，它就不简单地等于某种社会集团或党派利益，也不是各种不同社会利益的简单相加，而是由国家意志形成过程中各种政治势力的合力状态的体现。从本质上看，国家意志主要代表的是社会强势集团或阶级的利益。3、行政权力的作用方式行政权力要有效地执行国家意志，其所推行的行政法规、政策、计划、决议、命令都应当是行政客体所能顺利接受，并且是必须接受的。为此，行政权力就不仅需要合法性的基础，它同时也离不开必要的强制手段。行政管理的持续和有效实施总是以强制力量作为后盾的。4、行政权力的客体包括所有的公民以及由公民所组成的不同组织或集团，或者说是以整个社会为对象。问：行政管理的客体包括哪些组织？经济性组织政治性组织社会性组织教科文卫组织（二）关于行政权力的各种学说1、早期分权学说2、三权分立学说3、政治与行政二分法4、五权宪法学说5、议行合一学说1、早期分权学说一般认为是亚里士多德开了分权学说的先河。他在《政治学》中把国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。100多年以后，波里比阿在《罗马史》中不仅把政府分成人民大会、元老院、执政官三个部分，而且同时提出了三种国家权力机关之间应当互相制衡的宝贵理论。链接：亚里士(斯)多德（前384—前322年），古希腊斯吉塔拉人，是世界古代史上最伟大的哲学家、科学家和教育家之一。亚里士多德是柏拉图的学生，亚历山大的老师。公元前335年，他在雅典办了一所叫吕克昂的学校，被称为逍遥学派。马克思曾称亚里士多德是古希腊哲学家中最博学的人物，恩格斯称他是古代的黑格尔。亚里士多德2、三权分立学说(1)近代意义的分权学说是从洛克开始的。他认为，国家有三种权力：立法权、行政权和对外权。(2)孟德斯鸠明确划分了国家权力，他把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。洛克在《政府论》中将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种。立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，立法权应属于议会；执行权是负责执行所制定出来的法律和继承有效法律的权力，在君主制国家中执行权应属于国王；对外权是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，对外权也应属于国王所有。洛克认为上述三种权力不能集中在一个人和一个团体手中，并且特别强调立法权与行政权的分立。孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，将国家权力一分为三：立法权、行政权和司法权三类，主张这三种权力由三个独立的部门来掌握。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”3、政治与行政二分法古德诺全面系统地论述了两分法理论。所谓政治，是国家意志的表达，也是民意的表达和政策的决定。它是由议会掌握的、通过制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。4、五权宪法学说五权宪法是孙中山在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法把国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权。孙中山“五权宪法”的核心是把政权和治权分开，由人民掌握“政权”，政府实施“治权”。人民的“政权”包括选举权、罢免权、创制权、复决权等四权。政府实施“治权”，采用五权分立体制，即立法权、司法权、行政权、考试权、监察权相互独立，相互制约。与此相应，中央政府实行五院制：“一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考试院，五曰监察院。”5、议行合一学说议行合一是一种国家机关工作的决定和执行高度协调一致的政权组织形式，有时也被看做一种政权组织原则。其政权组织为拥有立法权的议会在最上位，行政机关和司法机关从属于议会。一般认为，该政权组织形式比“三权分立”更有效率，但由于实行的国家大多同时实行一党执政，较容易形成集权与专制。人民大会堂中华人民共和国、越南、朝鲜、前苏联、前东欧等社会主义国家均被普遍认为实行这种政权组织形式。在一些实行独裁的资本主义制度的政治实体中，如训政时期的中华民国、苏哈托时期的印度尼西亚也实行议行合一的体制。其基本特征是：由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。优势与弊端：一方面，议行合一体制在国家机构的设置和权力的分配方面比三权分立制度更有效率。另一方面由于实行的国家大多同时实行一党执政，所以，议行合一体制比较容易导致集权和专制的形成，相应的权力制约机制的缺乏，甚至于官僚主义、机构重叠的产生等等，从而造成许多社会和政治矛盾。这从历史上的苏联、东欧国家、印尼和巴黎公社等国家或政府的僵硬体制可以看到议行合一体制的弊端。因此，从体制上改革议行合一，原则上会是国际社会民主化的一个方向。二、行政权力的特征第一，公益性第二，优益性。第三，强制性。第四，单方面性。第五，不可处分性。第六，广泛性。三、行政权力的基础1．传统型的正当统治以传统型的正当统治权威为基础的行政权力的特征是：（1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份。继承制是这种行政权力正当存在的典型。（2）这种统治方式与自给自足的自然经济有着密切的联系。（3）这种统治方式多少都带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。2．个人魅力型正当统治以个人魅力型正当统治权威为基础的行政权力的特征是：（1）这种统治“特别反对经济上的考虑”，因为任何功利性的考虑都会破坏对领袖个人魅力的崇拜。（2）由于个人魅力型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。3．法理型的正当统治使法治得以有效维持的是这样一套相互关联的信念：（1）适用于某一特定社会的法律体系或是经由全体社会成员的同意而产生的，或是由一个为社会成员所认可的权威机构发布的，这套理性的法律体系会得到全体社会成员的服从；（2）任何法律都具有抽象的、一般化的特性，并不指涉具体的个人或群体。社会管理围绕着法律的制定、维护和执行而展开。（3）法律成为一个高度分化的社会系统，独立于政治、宗教和其它社会领域。（4）不仅法律实践活动具有上述特点，整个社会的日常管理都进入一种技术化、非人格化的状态。四、行政权力的内容1．行政立法权2．行政决策权3．行政组织权4．行政决定权5．行政命令权6．行政执行权7．行政监督检查权8．行政处罚9．行政强制执行权10．行政司法权根据宪法和行政机关组织法的规定，我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：（1）行政立法权；（2）行政命令权；（3）行政处理权；（4）行政监督权；（5）行政裁决权；（6）行政强制权；（7）行政处罚权等。五、行政权力的表现形式1．制定规范和发布命令、禁令2．编制和执行计划、规划3．实施行政许可4．征收税费和给予财政资助5．调查统计和发布信息情报6．处理和裁决争议、纠纷7．采取行政强制措施8．实施行政制裁9．签订行政合同10．提供行政指导第二节行政权力分配一、行政权力的初次分配行政权力分配乃是行政组织内部的结构分化和功能分割问题，而行政机构的设置和职能配置就是行政权力分配的外在表现形式。1．中央政府和地方政府的行政权力分配西方国家中央政府的权力大致包括如下内容：（1）立法参与权。（2）委任立法权。（3）行政决策权。（4）执行权。（5）外交权。（6）掌管军队、警察和监狱权。（7）掌握所属行政机构的工作，具体负责和领导各部、院、委的工作，并任免官员。（8）编制并向议会或国会提出预算和决算。（9）司法行政权。指行政首脑任命法官、宣布特赦以及减刑、免刑等权。（10）颁赐荣典，授予荣誉称号等。（11）根据选举法规，组织选举工作。（12）监督权。根据我国现行宪法的规定，作为中央人民政府的国务院：（1）制定行政法规和发布行政命令权。（2）提出议案权。（3）编制计划权。（4）行政工作领导和管理权。（5）监督权。（6）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其它职权。2．各专业管理领域行政权力的分配（1）国务院办公厅。（2）国务院各工作部门。（3）国务院直属机构。（4）国务院办事机构。（5）国务院各部、委管理的国家局。（6）国务院议事协调机构。二、行政权力的再分配1．行政授权的性质所谓授权是指依法定程序把权力委托给他人或组织代为行使。行政授权指行政组织内部上级行政机关依法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使，下级行政机关或公务人员获得授权后，就可以在授权范围内自主地处理有关的行政事务。行政授权缘于两个主导因素：一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。这一性质包含了三方面的主要内容第一，行政授权从本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式。第二，行政授权实际上是领导活动的一部分。第三，行政授权也是一种行政职权与职责高度统一的管理行为。行政授权与行政委托不同行政委托指的是行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。行政委托关系中，委托对象的组织和个人，既可以是行政权力主体，也可以是其他社会组织或法定个人，且委托事务比较具体。而行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体。行政授权与行政代理不同行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负其责。行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。行政授权与行政助理不同行政助理是有人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任。在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。行政授权与行政分工不同行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系。行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。2、行政授权方式根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的