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第二编行政行为与行政程序第四章行政行为第五章行政程序第四章行政行为第一节行政行为概述第二节抽象行政行为第三节具体行政行为第一节行政行为概述一、行政行为的含义（一）关于行政行为含义的学说1.行政行为是指一切与国家管理有关的行为2.行政机关所做的一切行为都是行政行为。3.行政行为是指行政机关进行行政管理活动行为的总称。4.行政行为是行政主体（主要是国家行政机关）为实现行政管理目标而行使行政权力，对外部作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。5.行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或特定的人，对外部采取的能产生直接法律效果，使具体事实规则化的行为。第一节行政行为概述（二）行政行为概念的构成要素根据上述第四种学说对行政行为的定义，行政行为包含如下几层含义:1.行政行为是行政主体的行为（主体要素）2.行政行为是行使行政职权的行为（职权、职责要素）3.行政行为是具有行政法律意义，对外产生行政法律效果的行为（法律要素）4.行政行为的目的在于实现国家行政管理目标（目的要素）第一节行政行为概述二、行政行为的特征（一）从属法律性（二）裁量性（三）单方意志性（四）效力先定性（五）强制性（六）无偿性第一节行政行为概述三、行政行为与相关概念的区别（一）国家行为和行政行为国家行为只能通过承担政治责任的方式加以监督，而行政行为则可以用直接承担行政责任的方式进行监督。（二）内部行为和外部行为外部行为并非全部都是行政行为，而内部行为绝对不是行政行为。（三）个人行为与职务行为公务员以公民的身份行使私人权利的行为，称为个人行为。公务员代表国家行政机关，实质上代表国家实施的行为，称为职务行为。第一节行政行为概述四、行政行为的分类（一）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为（二）抽象行政行为和具体行政行为（三）单方行政行为与双方（多方）行政行为（四）羁束行政行为与裁量行政行为（五）要式行政行为与不要式行政行为（六）无附加条件行政行为与有附加条件行政行为（七）依职权行政行为和依申请行政行为（八）行政行为的其他分类第一节行政行为概述五、行政行为的功能（一）赋予权益和剥夺权益（二）设定义务和免除义务（三）确认法律事实和确认法律地位确认法律事实，是指依法确认对某种行政法律关系有重大影响的事实是否存在的活动。确认法律地位，是指依法确认某种法律关系中当事人的权利义务是否存在及存在范围的活动。第一节行政行为概述六、行政行为的构成要件和生效要件行政行为的一般成立要件，包括以下四点:（1）存在行政主体（2）存在行政相对人（3）存在有关具体事实的法律规制即行政目的（4）存在基于法律的优越的意思表示或精神作用行政行为的效力要件一般包括以下四点:（1）行政主体无瑕疵（2）相对人无瑕疵（3）目的和内容无瑕疵（4）程序和形式无瑕疵第一节行政行为概述七、行政行为的生效时间（一）即时生效指行政行为一经作出便立即发生法律效力。（二）告知生效指一经向相对人通报有关内容，行政行为即刻发生法律效力。（三）受领生效有些行政行为，需经特定的相对人受领后才发生法律效力。（四）附条件生效又称为“延迟生效”，是指附有条件的行政行为，只有当所附加的条件、期限和负担等得以满足以后，该行政行为才发生法律效力。第一节行政行为概述八、行政行为的法律效力（一）拘束力行政行为的拘束力，是指行政行为具有法律规定的或行政机关决定的法律效果。（二）公定力行政行为的公定力，是指行政行为即使被认为是违法的，在有权机关予以撤销或变更之前，行政相对人及其他人都不能以任何借口否认其存在，都必须姑且视其为有效行政行为的效力。（三）执行力行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。第一节行政行为概述（四）不可争力行政行为的不可争力，即拒绝争议的效力，指一旦超过行政行为提起复议和诉讼的期限，行政相对人等便不得就该行政行为提起争议。（五）不可变更力行政行为的不可变更力，亦称“自缚力”，指有权行政机关一旦作出判断,自己便不能推翻该判断的效力。第一节行政行为概述九、行政行为的无效、撤销、变更与消灭（一）行政行为的无效从理论上说，在如下几种情形下行政行为无效：（1）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形时;（2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为;（3）行政主体受胁迫作出的行政行为;（4）行政行为的实施将导致犯罪;（5）没有可能实施的行政行为。第一节行政行为概述（二）行政行为的撤销以行为成立当初存在瑕疵为理由，取消该行政行为的效力，使其从成立时起就丧失效力，从而恢复到其未作出之前状态的法律制度，称为行政行为的撤销。撤销的效力以溯及既往为原则。撤销又分为争讼撤销和依职权撤销两种。（三）行政行为的变更行政行为的变更，是指对已在实际生活中实施的、有瑕疵的行政行为内容予以改变，使其具有新的效力。变更的意义在于其只向后失去效力，而不向前失去效力，即不具备溯及力。第一节行政行为概述（四）行政行为的废止行政行为的废止，也称为行政行为的撤回，是指行政机关根据事后情况变化，面向未来解除成立时并无瑕疵的行政行为的效力。行政行为的废止与撤销的根本区别在于，后者以行政行为的原始瑕疵为理由，前者以事后的情况变化为基础;后者的效果溯及既往，前者原则上只面向未来生效。（五）行政行为的消灭行政行为的消灭，是指行政行为效力的自然丧失。第二节抽象行政行为【引例】乔占祥诉铁道部铁路旅客票价管理案1999年11月8日，国家计委以计价格（1999）1862号文件向国务院请示关于对部分旅客列车运价实行政府指导计价的有关问题。在该请示中请示了包括“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题。……2000年12月21日，铁道部根据国家计委批复向北京、上海、广州等铁路局下发了《关于2001年春运期间部分旅客实行票价上浮的通知》。该《通知》确定2001年春节前10天(即1月13日—22日)及春节后23天(即1月26日—2月17日)，北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20％—30％。乔占祥于2001年1月17日、22日分别购买的2069次列车到磁县、邯郸的车票公计多支付9元。乔占祥认为，铁道部《通知》的作出违反法定程序，依据《铁路法》、《价格法》有关规定，制定火车票价应报经国务院批准，而铁道部未经该程序审批，同时，依据《价格法》有关规定，票价上浮应召开价格听证会，而铁道部未召开听证会，故请求法院判决撤销该《通知》。【问题】铁道部的《通知》的性质属于抽象行政行为还是具体行政行为？【法理分析】从本案的情况来看，铁道部的《通知》属于具体行政行为，原因在于：（1）从行为形式上看，“通知”是明确针对6个铁路局发布的，这在数量上和对象上都是明确的和特定的；（2）从行为所指向的对象性质上看，根据我国《铁路法》的有关规定，我国现行的铁路体制为，铁道部是全国铁路行政管理机关，各地方铁路局或铁路集团公司则是铁路运输经营企业，因此，铁路局或铁路集团公司并不是“通知”行为的执行人，更不是作出该行政行为的主体之一，而是该行政行为的相对人。（3）从行为的性质上看，“通知”实际上是铁道部作为铁路行政管理部门允许部分铁路企业分别在春节前后特定时间段上浮部分客运价格，以及指导如何上浮等具体规定，该行为从性质上看应认定为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束力的行政立法行为。（4）从行为效力上看，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为。由于铁路客运价格关系国家整体利益和广大群众切身利益，故国家依法将其纳入国家定价包括国家指导价范畴，铁路企业不得自行制定和调整客运价格。因此，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为，这正是具体行政行为的特征。（5）“通知”是一个整体的决定，该决定涉及的行为虽然具有时间段，但该决定的执行是通过一次性行为完成的。在该时间段中，此涨价行为是持续有效的，这种持续性并不等于或者意味着在落实该决定时表现为每天甚至每次的反复适用，各铁路企业在经营事业不等于是反复适用该通知。因此，铁道部的《通知》属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。一、抽象行政行为概述（一）抽象行政行为的概念和特征抽象行政行为的含义：动态；静态。特征：第一，对象的不特定性。第二，可反复适用性。第三，不可诉性。（二）抽象行政行为的分类第一，行政机关的行政立法行为。第二，制定其他规范性文件的行为。（三）抽象行政行为的合法要件主体(职权)合法、内容合法、程序合法二、行政立法行为（一）行政立法的概念行政立法是指特定的国家行政机关依照法定权限和程序，制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。（二）行政立法行为的特征1.行政立法的主体是特定的国家行政机关。2.行政立法是从属性立法。3.行政立法具有很强的适应性和针对性。4.行政立法具有多样性和灵活性。（三）行政立法的分类1．权力来源分：职权立法与授权立法。P108-109职权立法，是指行政机关依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动。授权立法，是指行政机关依照法律、法规授权或者依照国家权力机关或上级行政机关的专门授权决议而进行的立法活动。2．立法内容分：执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。4．立法主体分：中央行政立法和地方行政立法。（四）行政立法的权限范围《立法法》规定法律加以调整的事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。（五）行政立法的基本原则1.依法立法的原则2.民主立法的原则（1）公开制度（2）咨询制度（3）征求意见和听证制度3.效率原则（1）时效制度（2）成本、效益分析制度4.加强管理与增进权益相协调的原则（六）行政立法的程序行政立法程序，是指享有行政立法权的行政机关依照宪法、法律或其他上位法的规定，制定、修改和废止行政法规、规章的方式和步骤。1.立项5.公布2.起草6.备案3.审查7.解释4.决定8.修改、废止三、抽象行政行为的制定（一）行政法规的制定（根据《行政法规制定程序条例》）主体国务院权限①执行法律规定的事项②执行宪法规定的国务院职权事项③执行全国人大及其常委会授权的事项立项①由国务院有关部门报请立项②由国务院法制机构拟订年度立法工作计划报国务院审批起草①由有关部门起草或国务院法制机构起草、组织起草②由起草部门主要负责人签字送审审查①国务院法制机构负责审查②直接涉及公民、法人或其它组织切身利益的可以听证，有关行政许可的必须听证③由法制机构主要负责人建议提请审议，但调整范围单一、各方面意见一致或法律配套法规可以传批决定①国务院常务会议审议，法制机构或起草部门做说明；或直接由国务院审批②总理签署国务院令公布施行公布①标准文本为国务院公报文本②公布后30日后施行，但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策确定及公布后不立即施行将有碍法规施行的，可以自公布之日起施行③公布后30日内由办公厅报请备案解释①属条文本身问题的，国务院各部门和省级政府可要求解释，由国务院法制机构拟订解释草案报国务院同意后，由国务院或其授权的有关部门公布②属具体应用问题的，国务院各部门与省级政府的法制机构可请求解释，由国务院法制机构解释答复；涉及重大问题的由其提出意见报国务院同意后答复（二）授权制定的行政法规根据《立法法》第八条的规定，有十类事项由法律保留，仅能制定法律。但其第九条又规定，对于这十类事项中尚未制