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第三讲当代中国的行政监督第一节行政监督的基本理论一、行政监督的涵义行政监督的涵义有广有狭，因而形成三种不同的涵义。（一）行政监督的一般涵义行政监督是指依法享有行政监督权的监督主体对国家行政机关及其工作人员行使国家行政权所实施的监督。《中国大百科全书》取这个定义，一般的著作及报刊文章也取这个定义。如此定义的行政监督常被区分为内部行政监督与外部行政监督两大部分。欲正确理解这一定义，须先明确行政机关的含义及其外延。行政机关一般指依照宪法或者行政组织法设立的、行使国家行政职权的国家机关。按照权限范围，行政机关可区分为一般权限行政机关和部门权限行政机关。一般权限行政机关的权限是全方位的，它涉及各个行政领域和各种行政事务；国务院和地方各级人民政府是一般权限行政机关。部门权限行政机关的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域或者特定行政事项；国务院各部委、国务院直属机构及办事机构和地方各级人民政府的工作部门是部门权限行政机关。某些政府在一定区域内设立派出机关（如街道办事处），某些政府的工作部门在一定区域内设立派出机构（如公安派出所、税务所），这些派出机关或派出机构是上述行政机关的延伸，都是行政监督的对象。（二）行政监督的狭义涵义政府内部开会、部署工作时常常提到加强行政监督，比如，在一年一次的国务院廉政工作会议上，总理的讲话必定强调加强行政监督。行政首长针对行政机关及行政人员所说的行政监督，指的是行政机关内部的一般监督以及行政机关中的专门监督机关（特指行政监察机关和审计机关）对其他行政机关及其工作人员所实施的专门监督，这就是狭义的行政监督。显然，狭义的行政监督对应于一般定义中的内部行政监督。（三）行政监督的广义涵义广义的行政监督是指以行政机关及其工作人员为客体来自行政系统内部和外部的一切监督，以及行政机关及其工作人员在行政管理过程中对行政管理对象所实施的监督。监督学所研究的行政监督，便是指这定义的监督。显然，它由一般定义的行政监督和行政机关及行政人员对行政相对人、社会事务的管理监督构成。人们通常所说的行政监督，指的是一般定义的行政监督。本章也不例外，下文所说的行政监督，即一般定义的行政监督。这种监督的实质，是对行政权力的监控和制约。二、加强对行政权力监督的必要性为什么必须加强对行政权力的监督？关于这个问题，我们可以从不同角度进行分析。（一）从行政权力的性质和特征看加强对行政权力监督的必要性行政权是宪法和法律赋予国家行政机关及其工作人员管理政治、经济和社会事务最重要的国家权力。与立法权及司法权相比，它具有以下特点：管理领域广（行政权力可延伸至社会的所有领域和各个角落）、涉及人员多（任何社会成员都无法脱离行政权力的影响）、主动性强（立法权的行使常具有滞后性，司法权特别是审判权的行使具有被动性，而行政权的行使却不然）、自由裁量度大（行政自由裁量权来源于法律、法规的授权，它有不断扩大的趋势），以国家强制力保证实施（行政相对人在行政权力面前因而往往成为弱势者）、不断自我膨胀（各个部门、各个机关的行政权都有不断膨胀的偏好和趋势）。因此，它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是容易被滥用的一种公共权力，基于此，必须加强对行政权的监督。（二）从公共权力的负效应看加强对行政权力监督的必要性权力与任何事物一样，都是一分为二的，它既有正效应，又有负效应。权力可用于为民谋利、促进社会进步，这是权力的正效应。但权力也可被某些人用来谋取私利、盘剥百姓、危害社会，这便是权力的负效应。正因为权力自古以来就具有正效应和负效应，所以人们才把权力喻作“双刃剑”。为什么当今社会上有那么一批人热衷于跑官、要官、买官、骗官？就是因为他们看中了权力的负效应。那些掌握权力的腐败分子，生怕权力过期作废，因而总是千方百计最大限度地发挥权力的负效应：或受贿索贿，大搞钱权交易；或贪污挪用，大肆鲸吞公款；或乱收费乱罚款，疯狂吮吸民脂民膏；或挥霍浪费，胡支乱花纳税人的钱；或包养情妇腐化堕落，大搞权色交易……权力在他们手中已完全变成一根可以呼风唤雨、不断满足私欲的魔杖。行政权力作为最重要的公共权力，当然也具有负效应，其自身不可避免地具有背离公共服务方向而趋于腐败的特性，因此，必须加强对行政权力的监督。（三）从实现政府目标看加强行政监督的必要性政府目标是国家前进的方向，是人民政府根本宗旨的体现，是各级政府共同的指导方针，是一切行政工作的指南和根本要求。这几届政府都适时地提出明确的目标。李鹏任总理时期政府的目标是：勤政、廉洁、高效；朱镕基任总理时期政府的目标是：廉洁、勤政、务实、高效；本届政府的目标是：为民、务实、清廉。每一目标都充分体现了国家的意志、人民的愿望及社会发展的潮流，在我国的政治生活中产生巨大的作用。几届政府为了确保实现政府目标，努力做了大量工作，其中最重要的就是：不断加强行政监督。在一年一次的国务院廉政工作会议上，总理总要阐述政府目标并就如何加强行政监督以确保实现政府目标做出具体部署。例如，2006年2月24日温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上就强调指出“‘为民、务实、清廉’是人民政府根本宗旨的体现，也是贯彻落实科学发展观、加强政风建设的根本要求。人民群众看政府，主要看是不是为他们谋利益，是不是为他们办实事，是不是清正廉洁。为民，就是一切为了人民，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为政府一切工作的出发点和落脚点。凡是为民造福的事，就要千方百计办好；凡是损害群众利益的事，就要坚决制止。务实，就是坚持一切从实际出发，脚踏实地，真抓实干，扎扎实实地推进经济社会发展，实实在在地为人民群众谋利益。清廉，就是正确行使人民赋予的权力，廉洁从政，勤勉尽责，绝不与民争利，绝不以权谋私。各级政府和所有工作人员都要自觉地把‘为民、务实、清廉’作为行为准则，树立良好政风，建设人民满意的政府。”毫无疑问，只有加强行政管理，从严治政，把行政权力的运行置于人民群众监督之下，实现政府目标、落实政府的根本宗旨才不致成为一句空话。三、行政监督的主要内容行政监督的对象是一切行政机关、行政机关的工作人员以及一切行政管理活动，其内容主要有以下四方面。（一）监督行政决策是否科学、合法在行政管理活动中，决策居于最重要的地位，行政权力的运行，总是从行政决策开始。因此，对行政决策的监督，便成为行政监督最重要的内容。行政领导最重要的职责就是进行决策，决策科学，才能方向明、决心大、步子稳、方法妥，行政管理活动才有高绩效。决策失误，必定导致事业失败或行政管理低效。正因为如此，行政领导的决策必须处于切实有效的监督之下。监督主体除了认真监督决策目标、决策依据、决策方案之外，还应着重监督决策的程序是否合法、科学、民主，是否严格遵循以下步骤：发现问题，确立目标；集思广益，拟定方案；分析评估，选择方案；实施方案，完善决策。当前对行政决策监督的重点应是：防止主观盲目的决策，尤其要防止一些行政领导为了追求政绩而做出的急功近利的决策，坚决杜绝“三拍现象”（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）和“形象工程”，为达此目的，要合理界定政府的决策权限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。（二）监督行政行为是否合法、合理行政行为可区分为抽象行政行为和具体行政行为，这两种行为都必须受到切实有效的监督。抽象行为一般指立法行为，抽象行政行为主要指行政机关制定和发布行政法规、行政规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令和规范性文件的行为，此外还包括相关行政部门为全国人大制定相关法律、为地方人大制定相关地方法规的行为。当前，对抽象行政行为的监督应以防止国家政策部门化为重点。所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家方针政策和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。在中国现行立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规由相关行政部门起草然后提交立法机关或有相应权力的行政机关审议通过，大量的部门规章、宏观政策则由相关部门制定并贯彻执行。不可否认，由相关行政部门制定起草法律、法规草案和制定行政规章、宏观政策有其合理的一面：行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题了解清楚，能够对国家法律法规、政策的制定提供很好的参考。但是，这种由行政部门负责起草法律法规、制定规章的行为也有不可避免的弊病，那就是容易产生国家政策部门化。只有切实加强对抽象行政行为的监督，才能从源头上清理“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化”的“权力三化”现象。“权力三化”的现象在地方政府中时有发生，“上有政策下有对策”便是集中的表现，必须通过行政监督使这类现象减少到最低限度。具体行政行为是指行政主体依照职权作出的、对行政相对人的合法权益产生实际影响的行政行为，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政奖励、行政救济、行政调解等。为规范这些行政行为，国家制定出相应的法律、法规，如《中华人民共和国行政许可法》等。法律法规有明确规定的，行政行为不得逾矩违规，这是对具体行政行为合法性的监督；法律、法规没有明确规定的，行政主体在做出具体行为时应以民为本、在不损坏国家及公共利益的前提下适当考虑照顾行政相对人的眼前利益，这是对具体行政行为合理性的监督。（三）监督行政机关及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用政权力廉政和勤政历来是行政管理的基本要求。任何行政机关及其工作人员不廉或不勤，便失去行使行政权力的资格。腐败的本质是公共权力的滥用。政府机关及工作人员必须用人民赋予的权力为人民谋利益，绝不能以权谋私。我们绝大多数的政府机关和工作人员是好的，是忠于人民的；但是在一些政府工作人员中也存在以权谋私、贪污腐败的问题。有的利用行政审批、政府采购、执法监督等方面的权力搞权钱交易，或参与干预企事业单位的经营活动谋取非法利益，甚至利用手中的权力索贿受贿一些不法商人盯住政府工作人员手中的权力，使出各种手段拉拢腐蚀，搞官商勾结，损害国家和人民利益。这些问题的发生，有个人品质原因，但同制度不够完善和权力缺乏监督约束有直接关系。只有加强行政监督的力度，才能从根本上解决滥用权力的问题，从而实现廉洁行政。有些政府工作人员在廉洁自律方面做得很不错，但精神状态不佳，两袖清风不干事，遇事推诿扯皮，该作为时不作为，这是失职渎职的表现。我们必须发挥行政监督治懒、治庸的功能，促使他们勤政为民，多做好事。（四）监督行政自由裁量权是否被违规滥用行政自由裁量权是指行政机关及行政人员在法律、法规、规章规定的范围内依据立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出相应决定的权力。也可以说，它是行政机关及行政人员在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的自由衡量、自主选择而作出一定的具体行政行为的权力。行政自由裁量权是社会、经济发展的必然产物，并且随着社会、经济的发展而不断扩大，以至于已成为当代行政管理中不可或缺的一种行政权力。行政自由裁量权可弥补立法的不足，使行政机关及行政人员充分发挥积极性和主动性，从而卓有成效提高行政效率、更好地管理公共事务。然而，在关注行政自由裁量权的合理性与必然性的同时，我们千万不能忽视它的负面影响和作用。由于各种主客观条件的影响，行政自由裁量权经常被滥用，以致产生了一系列负面效应，其中主要的有：第一，损害行政相对人的合法权益；第二，助长官僚作风和特权思想；第三，导致行政人员法律观念淡薄；第四，使行政自由裁量行为反复无常、宽严不一；第五，形成不良社会风气（如地方保护主义、部门保护主义、小团体主义等），滋生腐败现象。尤须指出，行政自由裁量权有可能成为行政人员腐败的条件。研究发展中国家腐败问题的专家罗伯特·克利特加德（Klitgaard,R.）在其著名的“腐败条件”公式中就明确指出这一点：腐败条件=垄断权+自由裁量权－责任制。（这一公式的意思是：当官员享有垄断权和自由裁量权而又无须对权力的行使承担必要的责任或不须对滥用权力负