行政程序法的核心

第七章行政程序法的核心制度——听证制度听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式．通过向行政机关陈述意见。并将之体现在行政决定中，相对人能动参与了行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。因此，听证制度已成为现代行政程序法的基本制度之一，是对公正行政程序的最低要求之一。我国1996年制定的《行政处罚法》第一次规定了正式听证制度，这是我国行政程序立法的重大突破。但是，与国外正式听证制度相比较，我国正式听证制度在立法上尚存在许多问题。此外，我国关于听证制度尚有一些基本问题存在一定程度的混乱。因此，本章将在阐述关于听证的几个基本问题的基础上，对各国正式听证制度进行比较研究，进而探讨对中国听证制度的完善。第一节听证制度概述听证一词在我国的使用非常混乱，这是因为在有的国家如美国、葡萄牙听证泛指听取当事人意见，而在日本、韩国等国家，包括中国．听证则专指以听证会形式听取相对人意见，是听取相对人意见的一种最为正式、复杂的形式，对听证之外听取相对人意见的方式另有专门名词予以概括，如日本在听证之外，称辨明程序，韩国则在听证之外，称“公听会”、“意见听取”。因此，首先须明确听证的概念、种类及其功能和适用范围等基本问题，才能对这项制度作进一步探讨。一、听证的含义听证的内涵是“听取对方的意见”，尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见，从而体现了行政的公正。听取对方意见，在英美法上是古老树自然公正原则的要求，据称上帝当初在作出决定之前就听取了亚当的辩护。上帝说：“亚当，你在哪里i难道你没吃我试令你不能偷吃的那棵树上的果子吗？”自然公正原则最初适用于司法程序，要求法官在作出判决前，必须过公开审判，就事实问题和法律问题，听取当事人和征人的意见。后来法官成功通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受到行政权侵害的所有案件中，成为约束行政机关行政活动的程序规则，行政机关在行使行政权力给公民权利带来不利秘响时节必须听取当事人意见，只有公正地听取了受不利影响的当事人的意见后权力的行使才有效。迪普洛克勋爵在上议院指出，人们获得“听取针对他的港位并提出BS理由的公平机会”的权利对文明的法律制度来说是如此的重要，以致于可以假定议会的意旨是：“没有遵守它应使任何违背这一要求而作出的决定无效”。听证在制定法上的根据可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》，该宪章第39条规定。“自由民非．依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害”。其后的1354年的《自由律》也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未经过正当法律程序，加以逮捕、禁铜、剥夺继承权，或处以死刑”。美国在制定宪法时，继承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于联邦政府机关、宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关，宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利决定时，必须听取当事人的意见，所以，听证是美国公民根据宪法正当法律程序所享有的权利。。’在德国等大陆法系国家i＃尚秩序，忽视对个体权利的保护。即使在资产阶级取得胜利后，受重实体、轻程序传统的影响，认为完善的实体规制和事后救济已足以保障公民的权利，符合法治的要求，忽视对事前、事中程序的规范。二战后，德国、日本、意大利等战败国，对战争进行深刻反思，。制定了新宪法，强调国民的主体地位，反映在行政领域，就是不再将国民视为行政管理的客体，开始重视国民对行政活动的事前、事中参与。听证。作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，也因此在大陆法系各国得到广泛运用。听证，目前已成为各国行政程序法一项共同的制度。但各国在使用这个词时，所指的范围有所不同。有广义和狭义两种。广义的听证泛指行政机关听取当事人意见的程序，如美国。美国将“听取利害关系人意见的程序”统称为听证，分为正式听证和非正式听证两种，行政机关可以采取从审判型听证到非正式的会谈等二十多种听证形式。狭义的听证特指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式，相当于美国的正式听证，也称审判型听证。在采用狭义听证概念的国家，行政机关听取当事人意见的方式除听证外，还有其他形式，并有专门的概念与听证相区分。如韩国将行政机关听取当事人意见的形式分为三种：“听证”、“公听会”和“提出意见”，分别适用于不同情况，根据韩国《行政程序法》第2条第5—7项的规定，所谓对听证？指行政机关在作出行政行为之前，直接听取当事人意见，调查证据的程序；“公听会”指行政机关通过公开讨论。就养种行政作用向当事人、具有专门知识和经验者以及其他普通人员广泛听取意见的程序；“提出意见”指在行政机关行使某种行政作用之前，当事人提出意见，而不属于听证或公听会的程序。日赛也贴报政机关听取当事人意见的形式分别规定为．“听见”、“公听会”“辨明”等几种形式。我国立法对听证也采用了狭义的理解，行政处罚法中规定的听证指“在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序”。本文在使用听证这个概念时，取其广义，对以听证会形式听取意见的，称正式听证。二、听证种类1．正式听证与非正式听证。这是根据听证程序的繁简所作的一种分类。所谓正式听证指行政机关在制定法规和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。正式听证在美国也被称为“审判型听证”、“准司法式的听证”和“基于证据的听证”、“完全的听证”、“对造型听证”等。非正式听证措行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定的程序。这种听证也被称为“辨明型听证”、“陈述的听证”。正式听证与非正式听证的区别主要在于公众参与的方式和程度不同。在非正式听证中，公众参与表示意见的方式，主要通过口头或书面的方式提出，没有质证和相互辩论的权利，行政机关作决定时不受参与人意见的限制，而正式听证中行政机关必须举行审判型的口头别听证，当事人有权在律师陪同下出席听证会，有我国在1996年制定的《行政处罚法》中首次规定了正式听证程序。我国在1996年制定的《行政处罚法》中首次规定了正式听证程序，这在我国行政程序立法史上具有里程碑的意义。但《行政处罚法》对正式听证的规定过于原则和简单，因此，将正下一节专门对国外正式听证程序具体制度进行介绍。2．事前听证、事后听证、结合听证。以听证举行的时间在作决定之前还是之一为标准，听证可分为事前听证、呈后听证和混合听证三种。事前听证指在行政机关作决定之前举行听证。如果行政机关的决定一旦作出，立即会使当事人陷入危难的，必须举行事前听证。如终止福利津贴，当事人由于没有其他收入来源，必将影响其生计，因此，行政机关必须举行事前听证。事前听证既可是正式听证，也可以是非正式听证。事后听证指行政机关在作出决定之一举行听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定。利益受到不利影响的当事人，可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。结合听证指行政机关对于某些行政决定，事前举行非正式听证，决定后当事人不服时，举行正式听证。或者当事人不服行政机关的决定，先举行非正式听证，当事人不服非正式听证时，再举行正式听证。这种情况大都适用于社会保障和福利津贴方面的听证。3．书面听证和口头听证。这是以当事人陈述意见的方式为标准所作的分类。书面听证指当事人以书面形式向行政机关表明其意见。口头听证指以口头陈桩这的主式向行政机关陈述意见。葡萄牙和我国澳门地区行政程序法规定听证是采用书面听证还是口头听证，由行政机关根据具体情况决定。在采用书面听证时，行政机关必须通知利害关系人，听取他的意见，给予的期间不能少于10天。在通知时，行政机关必须提供必需的资料，对决定有重要意义的事实和法律事宜，以及查阅卷宗的时间和地点。利害关系人在答复时，可对构成听证程序标的问题表明立场，申请采取补足措施并附具文件。行政机关选择口头听证的，最少要提前8天命令传唤利害关系人。中口头听证要审查所有有利于作出决定的事实和法律问题。听证结束后，制作听证记录，记载利害关系的人的陈述。如果主持听证的机关不是有权作出最终决定的机关，则要制作调查员报告书，对行政决定提出建议，并说明该建议的事实和法律根据。三、听证的功能1．发现案件真实。诚所谓兼听则明、偏听则暗，啊取对方意见，可以使行政机关充分了解来自相对人的不同意见，发现案件真实，正确认定事实，适用法律。在正工听证（审判型听证）中，借鉴了诉讼程序中两造对抗、法官居中裁判的构造模式，由主持人居中听取行政机关调查人员与相对人作为控、辨双方的陈述，询问证人，控、辨双方在听证中有权向主持人提交证据，询问证人，展开辩论。这样，控、辨双方的证据在听证中都得到充分的展现，并就其真实性和关联性进行了讨论，有利于主持人发现案件真实，为行政机关的正式决定提供基础。2．保障相对人平等、有效参与行政决定。美国教授JerryLMarshaw认为“程序的平等就是参与的平等，程序只为了参与者可预知及理性而设，而可须知及理位显然有助于保护任何当事人的自尊心”。在听证中，相对人向行政机关提交证据，陈述自己的意见，对不利于自己的证据进行反驳，影响了行政决定的作出，从而有效参与了行政决定。特别在正式所证中，所有当事人有权得到听证通知；有权在律师的陪同下出席听证，向主持人陈述意见。提交证据，向证人质证，并与行政机关调查人员和其他当事人就行政决定的事实和法律问题进行辩论，而行政决定必须基于听证记录或充分考虑听证记录作出，使相对人的意见得以充分反映在行政决定中，从而保障相对人般较有效参与了行政决定的作出。四、听证的适用范围在作出影响相对人权利的决定之前听取其意见，体现了国家对个人尊严的尊重，有利于保护公民的权利，也有利于促进相对人的参与，加强与行政机关的沟通，防止偏私，确保依法行政。但在有的情形下，或因涉及公共利益、情况紧急，来不及听证；或因涉及国家秘密，不宜听证；或可以采用科学实验方法确定事实，不必听证。所以，听证并非在一切情形下都适用。而是有范围的限制。（一）适用听证情形从行政行为的范围看，听证在美国、韩国、荷兰、葡萄牙、澳门地区和我国台湾地区等国家和地区既适用于抽象行政行为，也适用于具体行政行为。在英国，政府制定管理法规最初不需要给予相对人行使辩护的权利，但近年来在制定法中对政府制定法规规定了一些程序，例如事先通告和咨询等。1．抽象行政行为的听证。就抽象行政行为的听证而言，有的国家行政程序法规定只在规章涉及义务、拘束或负担时才需要听取利害关系人的意见，如葡萄牙《行政程序法》第117条标题为“对利害关系人的听证”，该条规定；“规章涉及附加义务、拘束或负担时，……有权限制定规章的机关一般应就有关的草案，按照专有法规的规定，听取代表受影响利益的实体的意见。”有的国家则规定根据行政法规的内容确定是否需要听证，如韩国《行政程序法》第41条第2项规定，“立法有紧急性者，依立法内容之性质或其他事由认为无预告之必要或预告有困难者，单纯执行上位法令或预告显著阻碍公益时，可不为立法预告”，不进行立法预告，意味着不必听取利害关系人意见。美国《联邦行政程序法》第553条规定，下列事项免除听证：（1）合众国的军事或外交职能；（2）有关机关内部管理或人事，或者有关公共财产、贷款、拨款、福利或合同等的事务；（3）解释性规章、一般性政策说明，或者有关机关的组织、程序或实务的规章；（4）当机关有正当理由认为（并将此认为及其简要理由载人所发布的规章）通知和公众的参与在此是不切实际或不必要的或违背公共利益的情况。有的地区如我国台湾地区1998年“行政程序法（草案）”则规定是否听取利害关系人意见由行政机关依职权确定（第148条）。2．具体行政行为的听证。在具体行政行为中，听证，一般在对当事人权利产生不利影