行政立法

第五讲行政立法行政许可行政立法一、概念与特征（一）概念行政立法，是指行政主体根据法定权限依法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。抽象行政行为行政立法其他规范性文件行政法规行政规章行政法规，在我国是指国务院依法定权限和程序制定政治、经济、教育、科技、文化、科学等各类法规的总称。行政规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章是国务院各部门依据法律和国务院的的行政法规、决定和命令，在本部门的权限内按照法定程序制定规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称；地方政府规章，是指省、自治区、直辖市人民政府以及省自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市以及经济特区所在地的市的人民政府依据法律和行政法规，按照法定程序制定的普通适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。（二）特征1．行政立法具有行政性：第一，行政立法的主体是行政主体。第二，行政立法的调整对象是行政管理事务及与行政管理有密切关联的事务。2．行政立法具有立法性：第一，行政立法是一种从属性立法。这是因为行政主体的行政立法权来自于立法机关的委托。第二，行政立法是代表国家以国家名义进行的创制法的规范的活动。行政主体立法依职权或授权获得；制定的行政行为规范具有规范性、强制性和普遍性的行为规则，具有法律效力，对一切国家机关、社会组织和公民都具有约束力。第三，行政立法必须遵循法定程序。行政主体依法制定法的规范必须以法定程序进行。《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》２００２年１月１日起施行。二、行政立法的分类1.授权立法和职权立法（以行政立法权的来源不同）授权立法，又称委托立法（委任立法），是指行政主体根据法律法规的授权而制定的实施细则和实施办法等立法活动。授权立法又分为一般授权与特别授权立法两种。一般授权是指根据单行法律、法规的条款中授权某一行政机关，制定具体的实施细则或实施办法。A、《中华人民共和国教育法》第八十三条“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。”B、《传染病防治法》第40条规定，“国务院卫生行政部门根据本法制定实施办法，报国务院批准后施行”。C、《中华人民共和国食品卫生法》第五十五条“出口食品的管理办法，由国家进出口商品检验部门会同国务院卫生行政部门和有关行政部门另行制定”特别授权是指最高权力机关将应由法律规定的事项，以“决定”的形式，特别授予国家最高行政机关行使。例如，1983年，全国人大常委会《关于授权国务院对职工退职退休问题的几个行政法规》；1984年，全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》；1985年9月全国人大通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。职权立法，是指行政主体依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动（行政主体一成立就拥有的立法职权）。其主要区别在于立法所依据的法律不同。例如，《宪法》第89条：国务院享有制定行政法规的制定权《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。”2．中央行政立法和地方行政立法（以行政立法的效力为标准）。中央行政立法，（行政法规、部门规章）调整对象是全国范围内的普遍性问题和由中央人民政府作出统一规定的重大问题。在全国有效。《律师法》地方行政立法，（地方政府规章）。只能在其行政区域管辖内有效；在同类性制质、同类事务上不能违背中央行政立法。例如，上海市人民政府发布《上海市律师管理办法》3．执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法（以行政立法的目的内容为标准）执行性立法（行政立法其实就是执行性立法），制定实施办法、实施细则或实施条例。《教育法实施细则》补充性立法，一般需要创设新的法律规则，必须基于有权机关的授权，也不能违背已有的法律规范原则的范围内进行。《外商投资城市规划服务企业管理规定的补充规定》(建设部、商务部令第123号)就是在根据国务院批准的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》的基础上对原有的《外商投资城市规划服务企业管理规定》（建设部、对外贸易经济合作部令第116号）所作出的补充性规定。自主性立法，是为了填补法律法规的空白对管理内容创制一定行为规则。必须在宪法和组织法规定的职权范围内行使。《国家教育考试违规处理办法》是教育部在职权范围内对有关事项所制定的规章。试验性立法，制定暂行条例、暂行规定，待条件和时机成熟后，再由立法机关上升为法律或法规。1995年《国家公务员暂行条例》，对国家公务员的管理本应属于国家权力机关所立法的范围，而因当时时机还不成熟，因此由国务院制定出暂行条例。后《国家公务员法》2005年4月28日公布，2006年1月1日实施。早期《证券管理条例》已由全国人大常委会制定《证券法》三、行政立法的原则1．行政立法不得与宪法法律相抵触。例如，国务院《公路管理条例》明确，“不按照国家规定缴纳养路费、通行费或者违反本条例养路费使用规定的，公路主管部门可以分别情况，责令其补交或者返还费款并处以罚款”，而黑龙江省政府通告则规定，“征稽人员在稽查中，发现违反养路费征收规定，漏缴养路费的车辆，有权扣留车辆、驾驶执照、牌照，同时填发《养路费稽征扣留证》。……”显然，黑龙江省人民政府的规定增加了相对人的义务，是违反上位法的规定的，构成了对国务院《规定》的抵触。2．适应性与稳定性相统一的原则。3．行政立法要坚持程序合法原则。天价滞纳金呼唤立法规范2006年08月02日作者:鲁生新闻来源:检察日报７月２３日，河南荥阳市一辆吊车的养路费滞纳金总额达４９万多元，一举打破了半个多月前一辆车４０万元的滞纳金纪录。对此，车主感到非常不解，把车卖了也不够数，干脆放弃纠错机会而听天由命。理财专家称滞纳金年利率是同期银行活期存款利率的５０７倍。而交通部门则称，滞纳金按照每日１％计算，是有法可依的（７月２７日《河南商报》）。其实，养路费天价滞纳金的形成，不仅在于它的高利率，还在于它“驴打滚”式的特殊计算方法。据专业人士透露，欠养路费半年时，滞纳金是所欠本金的一倍；欠一年时，滞纳金是所欠本金的两倍；欠两年时，滞纳金是所欠本金的３．８倍。“交通规费的算法很麻烦，反正欠的时间越长，滞纳金就会越多，其增长速度也越快，会对车主造成很大的损失。”因此，有车主称如此收取养路费滞纳金简直就是倚仗法律“抢劫”。据以产生“天价滞纳金”的《公路养路费征收管理规定》，是交通部、国家计划委员会等部门于１９９１年联合发布并于１９９２年１月１日起实施的。这也是目前公路管理部门对部分车主征收公路养路费的依据。其中有这样的规定，“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的１％的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费三个月以上的，并处应缴养路费额度３０％至５０％罚款；连续拖、欠、漏、逃养路费六个月以上的，并处以应缴养路费额度５０％至１００％的罚款。”据此，似乎不能说公路管理部门决定对车主征收养路费、罚款和相应天价滞纳金没有依据。但是，并不能就此认为，公路管理部门的行为是合法的。《公路养路费征收管理规定》总则明确，该规定的目的是“为加强公路养路费征收管理工作，保障公路养护和改善的资金来源”，制定该规定的依据则是《中华人民共和国公路管理条例》（国务院１９８８年１月１日起实施）第十八条“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”的规定。即，《中华人民共和国公路管理条例》乃是《公路养路费征收管理规定》的上位法。但是，对于欠缴养路费，《中华人民共和国公路管理条例》只在第三十五条规定可以由公路主管部门分别情况，“责令其补交或者返还费款并处以罚款”，并无加收滞纳金的规定。因此，《公路养路费征收管理规定》关于加收养路费滞纳金的规定与《中华人民共和国公路管理条例》相抵触，应属无效规定。仅此，就可以说公路管理部门对车主加收天价滞纳金不合法。首例公民状告政府行政“立法”不作为案区政府认为根据1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》（不是行政立法文件，因为江宁县没有地方行政规章的制定权，这只是一个制定规范性文件的抽象行政行为。）（其依据是1996年3月《南京市房屋拆迁管理办法》制定的，然而该办法已于2000年3月废止），应补偿130万，而原告杨春庭认为根据现行的《南京市房屋拆迁管理办法》（根据2000年国务院的行政法规制定的）应得到补偿是400多万。原告向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释第八条：“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”可由中级法院审理的规定，才选择了向南京市中级法院起诉江宁区政府。但遗憾的是，此案最后还是移交给江宁区法院一审。江宁区人民法院向原告发出受理通知书，并作出裁定，驳回起诉。理由是政府发布的1996年《江宁县城镇房屋差遣管理办法》是属于抽象行政行为，被行政诉讼法排除在司法审查之外，但法院同时向江宁区政府提出了司法建议。中国民航第一案上海的桂亚宁丈夫陈苏阳罹难，其丈夫生前任上海复旦复华科技有限公司的总经理。桂亚宁决定状告中国民航总局，因为她无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，以及东方航空公司在通知她接受赔款时的“傲慢”态度。诉至北京市第二中级人民法院，诉讼理由为民航总局行政立法不作为。据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。2004年11月21日8时20分，从包头飞往上海的MU5210航班、东航所属CRJ200型客机刚起飞不到1分钟，就坠入距机场不远的南海公园。包头空难后6天，11月27日，东航即单方面制定了每位罹难乘客21万元的赔付方案。依据是，1993年国务院修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（下称“暂行规定”）：“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”，考虑到消费价格总指数的变动因素，东航在此基础上追加7万元，加上行李损失、丧葬费、家属抚慰金等，共计21万元。仅就陈苏阳而言，21万仅仅相当于他生前几个月的工资而已。55位遇难者中，有13家家属拒绝接受这一“过低”的赔付。但事实证明，这是一个难以协商的复杂事件。东航表示，他们的赔付方案于法有据，赔付没有谈判的可能———仅此一句，便让所有罹难者家属哑口无言。目前国内民航空难对国内旅客的赔偿依据，一直沿用1993年的暂行规定。尽管7万元这一最高限额越来越不合时宜，但作为航空事故的惟一赔偿依据，“暂行规定”一直未修改。陈苏阳的代理律师赵霄洛表示，1993年到2003年的10年间，城镇职工平均工资增长了4.33倍，民航业的总收入增加了近6倍。一份权威数据显示，2004年航空业的全年收入达到1250亿元，2005年则预计达到1435亿元。“在我们这个以人为本的社会中，在世界各国赔偿标准不断提高的情况下，没有人会认为赔偿7万元是一个合理的数额，这样不合时宜的法规是否还有存在的合理性？”民航总局9年都不立法？代理律师赵霄洛随后发现：1996年施行的民航法规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”这就是说，依据1996年的这一条款，民航总局在民航法施行后就应该制定新的赔偿规定，并报国务院批准。但时至今日，9年过去了，7万元最高限额还在“暂行”。赵霄洛律师表示，民航总局的行为属于行政立法不作为。赵霄洛认为，民航总局在有明确授权的情况下负有制定新赔偿限额的立法责任，但在长达近10年的时间里却迟迟未予履行。这种不作为，严重影响了空难遇难者以及所有飞机乘客合法权益的实现。为何出现这一状况呢？有关法律专家向本报记者表示，原因有三：一是缺少有效的程序规则，怎么监督