行政立法与人大立法的区别

行政立法与人大立法的区别、存在的问题、解决的对策小组成员：陈兆军、罗家林一：概述含义行政立法：是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。是指有权行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。通常具有两方面的内容：①国家行政机关接受国家立法机关的委托，依照法定程序制定具有法律效力的规范性文件的活动。②国家行政机关依照法定程序制定有关行政管理规范性文件的活动。亦称“准立法”。主体行政立法的主体是宪法和法律规定建立的国家行政机关。由于国家对经济和社会生活的干预增多和行政权力的相对扩大，单靠立法机关立法已无法适应社会发展的需要。立法机关以委托立法方式，赋予行政机关以立法权；同时，行政机关制定的各种规范性文件也是一种行政立法活动。内容行政立法的内容包括：行政机关和公务人员的法律规范；行政机关管理国家事务的法律规范；对行政机关的活动进行监督的法律规范。不同等级的国家行政机关的行政立法的效力等级不同。行政立法的程序依立法机关的性质而有所不同。中华人民共和国行政立法主要是指国务院制定行政法规，国务院各部委、省、直辖市、自治区人民政府、省会市人民政府和经国务院批准的较大市人民政府制定规章的活动。全国性行政法律草案，多数都由国务院提出，经全国人民代表大会常务委员会讨论通过；地方性行政法规草案多由同级人民政府提出。行政法规和规章一般由政府业务部门起草。如涉及几个部门，则需共同协商起草，并经有关法制机构审查批准。全国性的行政法规经国务院全体会议或常务会议讨论决定，由国务院总理签署发布。部、委规章经部务或委务会议讨论通过。地方政府规章经该级政府常务会议或办公会议讨论通过，由部长、主任或省长、市长签署。重要的部门规章在通过和签署后，须报上级机关审批，然后公布，一般规章在通过和签署后报国务院备案。二：行政立法的不同理解对行政立法的理解，目前在法学界尚不一致。一种观点认为，行政立法是泛指行政性质的立法，其内容是关于行政管理的行政法律规范，属于行政部门法。基于这种认识，凡是国家机关，包括国家权力机关和行政机关制定并发布行政法律规范的活动，或称制定行政法的活动叫行政立法。其定义的核心基础，是关于行政管理方面的内容，以别于刑事和民事立法，可谓广义之说。就依法行政的实质来说．国家权力机关所制定的行政法律规范是国家行政机关从事行政管理活动的依据和准则。另一种见解是，行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。根据宪法、《地方组织法》和《中华人民共和国立法法》(2000年3月15日)的规定，具体是指国务院制定行政法规的活动；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章的活动。其定义的着眼点在于立法者，可谓狭义之说。此说之“行政立法”，从“立法”性质上看，立法是以国家名义制定、发布规范性文件，并具有与法律相同的效力；所立之法属于法的范畴，体现法的基本特征。就“行政”性质而言，立法者为行政机关；法所调整的对象主要是行政管理事务或与行政管理有关的事务；其适用的程序是行政程序；目的是执行权力机关制定的宪法和法律，实现行政管理职能。在近现代社会，行政机关所制定的规范性文件，其中部分也是行政机关进行行政管理活动的标准和规则。狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法机关(即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。三：与立法机关的立法行为的区别（1）立法主体不同权力机关立法的主体是公民选举产生的代表机关，行政立法的主体是权力机关的执行机关（2）立法来源不同权力机关的立法权直接来源于人民的授权，由宪法加以规定，而行政立法权力一部分来源于宪法的授权，另一部分来源于法律或其他权力机关的授权(3)立法权力性质不同。国家权力机关制定、发布行政法律规范的活动，其本质是代表国家行使立法权的行为；而行政立法行为则是国家行政机关代表国家行使行政权的行政行为。但并非所有行政机关都有权进行行政立法，只有享有行政立法权的行政机关才能进行行政立法。(4)立法规范的内容不同。国家权力机关的立法与行政立法有其各自的调整范围。根据我国的法律规定和立法实践，应由国家权力机关立法调整的，通常是有关国家生活重要领域中的重大问题。如涉及公民的基本权利和义务方面的，有关国家政治、经济、文化生活的基本制度的，国家行政组织制度，行使国家行政权的基本程序，以及其他应由国家权力机关立法规定的事项等。国家行政机关立法调整的，一般是上述范围外的有关行政管理的事项。但若经特别授权，上述范围内的事项也可由行政机关立法。行政立法重点是对国家社会经济生活、文化事务实施管理的问题。(5)立法的效力不同。国家权力机关制定的行政法律，其效力仅次于宪法，而高于行政法规、规章，它是行政机关制定行政规范或从事行政行为的依据；而行政机关制定的行政法规和规章，其效力低于法律，且不能与法律相抵触，地方政府的规章同时不得与地方法规相抵触，否则无效。(6)立法的程序不同。国家权力机关制定行政法律规范必须遵循宪法规定的严格立法程序，比行政立法程序正规、严格，更注重民主；行政机关的行政立法行为必须遵循特别的制定行政规范的程序，一般较简便、灵活，更注重效率。（7）司法适用原则不同根据我国相关法律的相关规定，权力机关制定的法律，司法机关应当依照执行；司法机关对于行政立法，是有选择的适用，行政法规只是在不与宪法和法律相抵触的情况下才予以适用，司法机关对于规章是予以参照而已。注：列子：交警执勤，各部管各事四：行政立法存在的问题一、我国行政立法的发展成就和面临的新形势行政立法作为一种历史实践，经过了一百多年的历程。世界各国的行政立法，其基本特点是数量多，涉及面广，且影响日益扩大，这对传统的分权理论无疑是一个冲击。世界各国经历了对行政立法的指责和沉默后，逐渐承认它，并努力从制度上控制与监督它。我国1954年第一部社会主义宪法规定最高权力机关是国家唯一的立法机关，但实践冲破了这种单一的一级立法体制。行政立法实际上居于举足轻重的地位，1978年宪法中基本恢复了最高行政机关的立法权限，1982年宪法第一次明确规定了特定行政机关的立法地位，赋予了国务院制定行政法规、国务院各部委和省。自治区、直辖市人民政府以及省会市人民政府、经国务院批准的较大的市政府制定规章的权力，确立了两级多层次的行政立法体制。因此，本文所讲的行政立法概念，就是指享有行政法规制定权的国务院，享有规章制定权的国务院各部门、地方政府依法制定、修改、废止行政法规、规章的活动。对我国开始出现行政立法的时间，理论界的专家有所争论，但毫无疑问行政立法的真正发展是在1978年拨乱反正、恢复法制建设以后。由于我国法制建设的发展是一个比较短暂的过程，并且中间有一段停滞甚至倒退，因此在法制建设恢复的初期，从整体状况上看，是百废待兴，各个领域都存在空白，需要立法调整。而权力机关每年开一次大会、人大常委会每两个月开一次常委会，无论如何是无法满足社会需求的。因此，行政立法的出现极大地弥补了立法的不足，尤其是行政管理领域，行政立法迅速、灵活地占据了许多空白地带，使行政管理有章可循。到2000年，现行有效的行政法规有近800件，规章大致有28000多件，与权力机关制定的法律380件、地方权力机关制定的地方性法规7000多件相比较，行政立法在整个法制体系中的数量和地位是举足轻重的。与其他国家相比，我国的立法包括行政立法的发展速度都是非常快的。改革开放20多年，是行政立法非常兴旺的时期。一方面，行政立法在弥补立法不足方面确实发挥着积极作用，在促进社会经济发展、稳定社会秩序、调整不同利益主体之间的权利义务关系等方面都起着非常重要的作用。“有法可依”目前可以说已基本实现，在这伟大的历史功绩中也有行政立法的份额。实际上，行政立法不仅成为行政机关依法管理的依据，而且还是不少民事经济活动的规则依据，渗透到社会生活的方方面面。尽管就总体来说，行政立法权以确认政府职权（职责）为核心内容，但综观数量繁多的行政法规、规章，可以说，它们几乎涉及社会经济生活的各个方面、国民经济的各个部门、经济生产的各个环节，每一具体的法规规章基于其不同的目的和适用范围，通过落实政府管理职权（职责）以及规定其他主体的权利和义务而体现其各具特色的内容和各自的侧重点。另一方面，行政立法的特性使之成为政府推进改革开放、实现体制突破和创新的有力手段。行政立法作为一种特殊的行政行为和特殊的立法行为，两种不同的属性兼容于一身，准确地讲，它是一种介于行政和立法之间的过渡状态、中间状态的国家管理活动。通常认为，一般意义上的立法客体主要是规范和确立整个国家的基本制度及社会生活各领域的基本制度，而行政立法的客体主要是使各种基本制度具体化，使法律增加可操作性。但是，在我国改革开放进程中，行政立法恰恰还发挥了大量的制度创新作用，成为政府实施各项体制突破、体制转换、体制创新、体制整合的直接途径，在我国从计划经济转向市场经济的进程中发挥了不可替代的作用。当然，我们也不能因此而忽视行政立法存在的问题，行政立法具有其存在的历史必然性和合理性，然而它的大量运用确实也引发了许多新的问题。但是，讨论行政立法存在问题的根本目的不是开始重新反思行政立法存在的价值和作用，而是为了使行政立法活动更加规范，行政立法内容更加符合实际，更加有利于促进经济社会的发展。从本质上看，行政立法也是一种生产活动（规则生产），其根本目的在于满足社会需求。因此，讨论行政立法存在问题也应当是以当前的社会需求为指针的。二、我国行政立法存在的问题目前我国两级多层次的行政立法体制基本上是适合我国国情的，但在行政立法工作的快速发展中还存在许多缺陷，其中有的属于体制上的不足，有的是实践中的问题，不少问题还存在相互关联。具体而言，主要表现在以下几个方面：（一）行政立法中部门保护和地方保护的倾向明显追求自身利益的最大化是立法活动中难以避免的客观现实。参与立法活动的主体拥有和追求自身利益本无可厚非，但在缺乏制约的情况下，就会产生较大的负面影响。目前，行政立法已成为一些行政机关扩张权力、一些地方搞保护自身利益的主要手段。在现行的行政法律规范中，普遍强调行政机关的审批权、处罚权、检查权、监督权，却很少规定有关行政机关因管理不善或错管所应负的法律责任。更有甚者，有的行政机关修‘法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化水位利益，推行“行政意图”的工具。例如，水利部门和交通部门多年来就河道与航道的管理权问题争执不停，水利部门从河道管理的角度设定了行政管理措施，交通部门从航道管理的角度也要求设定了不少许可，但河道与航道的范围存在交叉，在一定范围内使得诸多管理措施对相对人同时适用。又如，水利部门与海洋部门对“海域”与“河域”的管理权归属也长期存在争执，水利部门认为，河口是河流的重要组成部分，入海河口应作为水域由水利部门负责管理；而海洋部门认为，按照国际惯例和我国实践，江河入海口应当纳入海洋管理范畴。双方之所以在江河入海口区域争夺管理权，原因在于这一区域经济活动频繁，滩涂资源的使用管理权蕴涵着很大的利益，管理机构都希望提高自己的管理权威。此外，实际生活中的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派。乱评奖、乱设许可证项目、垄断性经营、不正当于预等等不合理的现象常常就是由行政机关以“法”的形式使其“合法化”的。实践中，不仅有各部门争夺管理利益的现象，还有部门在无利可图的情况下推脱管理职责的现象，使得政府决策在立法层面往往得不到积极呼应，政令不通。与部门利益膨胀“交相辉映”的是地方利益的凸显以及地方保护主义的盛行。在原来全国整齐划一的局面下，各个地方都由中央统一安排，不存在多大差异，而且地方立法也没有显示出其意义和价值来（民族自治地方除外）。但在改革开放以后，权力在一定程度