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1土地整治昨天·今天·明天贾文涛2013.4.23·北京2内容提要海外土地整治经验借鉴我国土地管理面临的新形势今后一个时期土地管理重点工作我国土地整治的前世今生“十二五”土地整治战略土地整治面临的两大挑战3海外经验土地整治是世界上许多国家解决社会经济发展过程中土地利用问题的一项重要措施。国外土地整治的历史可以追溯到中世纪，德、法、俄等国开展土地整治的时间较早，澳大利亚、加拿大、日本、韩国和我国台湾地区等也都开展了卓有成效的土地整治工作。4不同国家和地区对土地整治的称呼世界各国在不同的发展阶段其整治的任务和内容不同，土地整治的称谓也不同。——土地整理LandConsolidation：德国、法国、荷兰、意大利、葡萄牙等欧洲国家——土地联营LandAssembly：澳大利亚、尼泊尔——土地区划LandReorganization：日本——土地调整LandReadjustment：韩国——土地重划LandRearrangement：中国台湾地区——土地重置LandReplotting：加拿大——土地整治（整理复垦开发）LandConsolidationandRehabilitation：中国大陆5不同国家和地区以及同一国家的不同发展阶段，土地整治的侧重点有所不同，程序也有所不同，但从本质上都体现了对土地利用布局和土地关系的调整。其中以德国、荷兰、日本和我国台湾地区最具有代表性。德国世界上最早开展土地整理的国家。初始目的是为了改善农业和林业的生产条件，合并分散田块，调整田间道路，以满足机械化耕作要求。随着经济发展，土地整理为建设准备土地和将建设打乱的地块重新规则化。现代的土地整理，则是以城乡居民生活条件等值化为基本理念，推进村庄革新和农村发展，改善农民的生产生活条件和工作条件，注重自然环境与景观保护，改善人们的生存环境。海外土地整治的内涵6荷兰日本我国台湾地区依据空间规划目标，通过土地所有权和土地用途的调整，改善农村地区土地利用布局和结构。土地整治又称作“土地区划”，实质上是一种将基础设施建设与居民地块调整相结合的开发方式。土地整治称作土地重划,包括农地重划、市地重划和社区重划，其目的是改进土地利用环境与提高土地利用效能和价值。7阶段时间土地整治形式土地整治目的第一阶段提高农地生产力的土地整治16世纪中叶—19世纪末有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产条件改变因土地私有和继承的分割使农地日渐细碎、零散的现状，促进农业的规模经营和使管理更加有效第二阶段特定目的土地整治20世纪初—50年代主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行实施新城市规划，解决城市发展用地；为基建建设提供土地，同时消除工程建设给土地带来的不利影响第三阶段综合性多目标土地整治20世纪60年代以后综合土地整治促进城市和农村地区经济社会均衡发展，实现城乡等值化海外土地整治的起源与发展8德国土地整治初始目的是合并地块，调整田间道路，改善生产条件,提高农业质量,满足机械化耕作的要求；目标随着经济的发展,为建设准备土地和将因建设打乱地块重新规则化；现在则是加强对自然环境和景观的保护，进一步改善人们的生存环境。海外土地整治的主要做法9合并土地：合并分散零乱地块,使之达到路网相通、形状规则、面积适度、有田间排灌设施。主要内容村镇改造：对旧房屋和建筑物的维修、保护和改造改善和增设村内公共设施，改善村内交通状况。开辟建设用地：采用土地调整措施为工业、基础设施、住宅、街道、公共设施准备土地。景观的塑造和保护：保留原有的自然景观，修复或增设工业建设中已受影响或破坏了的自然环境和生态环境。森林土地整治：保护森林资源、自然景观和生态系统平衡。特种经济作区的土地整治：主要指种植葡萄、啤酒花等作物的地区,需要改变老的分散经营的方式。地籍更新测量：原有的地籍数据和资料变更，须进行全面的更新测量。10程序准备阶段（5年）搜集整理区内的地籍资料和有关规划资料。选择土地整理区域。根据具体情况，经与地产主和政府协商，划定土地整治区域的范围。区域范围尽量与基层行政管理界线相一致。对已有规划和各待业规划综合协调。整理区域规划要与上一级规划相衔接。如有不同意见，要按法定程序进行协商，并报上一级批准。农业结构的初步规划。指农业、林业、绿地的用地比例和布局。征求产业主和农业、林业、水利、交通、建设规划等有关部门的意见。对不能采纳的意见要逐条解释。整理区的规划方案经政府批准后即可设计实施。从开始到结束需要13-14年，最多可达20年11规划设计（4年）具体规划。根据改善农业生产和农村生活条件、保持生态平衡、保持自然景观的原则进行规划设计；工程施工设计。主要对于道路、水利、绿地、景观、自然保护设施等的施工设计。实施阶段（6年）公共设施、骨干工程施工；新地块的分割和调整。在整理区内按与业主原有土地价值（扣除公共用地）基本在先的原则调整；按新地块进行测量，或按计算出的新地块界址点坐坐标实地放样。收尾阶段（3-4年）土地整理资料汇总、整理，并将地籍资料交地籍局和土地登记局；整个工作结束，举行竣工仪式。12特点土地整治以法律为依据和基础土地整治内容广泛、深刻影响全社会权属管理贯穿土地整治的整个过程土地调整以估价为依据重视生态环境的保护与建设13成效1834-1934年，通过土地整理新增耕地300万公顷，约占当时德国耕地总量的1/3，到二战结束，改变了土地细碎化状况，实现了土地集中。巴伐利亚州60%的土地得到了整理。二战后，满足交通、能源、水利等土地需求，减少了30%运输或交通费用，减少了20%的燃料消耗，经营效益提高了5-15%，节省了21%的田间劳动。开展了土地整理的地区，发展水平平均提高15%。（如巴伐利亚州）14荷兰土地整治目标依据空间规划框定的土地整治项目区域的功能，改善农村地区的土地利用布局和结构。15主要内容基于农业目的的土地整治：针对农业用途为主的区域。土地调整：专门为消除那些因道路、铁路、河流整治等基础设施建设而引起的各种限制。基于协议目的的土地整治：改善小范围内、有限数量的土地所有者的土地分布。16程序启动阶段从向农业部提出申请，到为准备阶段提出项目计划结束；简单准备，制定规划，决定是否实施土地整治；分阶段准备，制定计划和规划，根据计划决定土地整理是否实施；基于非农目的的土地整理由省政府做出决定，基于农业目的的土地整理，则由土地所有者和使用者投票做出决定，只有做出决定后，规划才能付诸实施；土地重新分配、划界规划、土地所有权分配、公共用地的管理与维护。准备阶段实施阶段17特点土地整治贯穿了农业与农村发展的全过程土地整治与土地复垦以及水资源管理等活动紧密相连公众是项目实施的重要力量各类法律是土地整理实施的依据和基础18日本土地整治目标通过土地整治过程中土地的交换、分割合并、土地开垦、地类转换及其区划形式内容的变更，排水造田，填海造田，对道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等改造手段达到增进土地在农业上的应用。19主要内容土地交换、分割合并；开垦、土地种类转换和其他区划形式内容上的变更、排水造田、填海造田；道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等的变更，根据耕地整理的需要对上述设施或废置或改造或新建；取得国家、都道府县、市叮村及公共团体许可，为公共利益而修筑的如道路、河流、桥梁、上下水道、公园、图书馆、学校、铁路等。20耕地整理实施的认可。耕地整理实施者在实施前制定耕地整理设计书，并附上相关人员的同意书，合作组织或联合合作组织共同实施还要制定合约。手续完备后，向地方长官提出申请；耕地整理的开工。按实施设计书中的内容开始施工；耕地整理的完成。工程实施结果与设计书内容一致，则耕地整理完成；换地处分。单纯的换地交付和特殊的换地处分—交换、分割、合并；程序耕地整理的地租分配。己实施耕地整理的土地，每宗地的价格由税务署长确定。分配地块地租，从第二年算起给予其年的耕地整理减租年限；耕地整理登记。包括土地的登记和建筑物的登记；项目完成。登记结束后,其余工作可由市盯村或合作组织实施，至此耕地整理工作结束。21耕地整理的程序完善耕地整理有法可依监督机制完善农林大臣和地方长官共同监督特点22类型农地重划：调整农地结构，建立农路系统和灌溉排水系统，并使农场丘块标准化，农家耕地集中，以利于降低生产成本，增加农民收入，加速农村发展。市地重划：解决公共设施用地来源；开发新的城市街道或住宅区；增进建筑占地的有效利用。是开发建设公共设施的重要手段。社区重划：改善农村社区道路、排水等基础设施条件，改善社区环境，改善生活条件。台湾地区土地重划23农地重划的发展历史1950年代初期，在土地改革完成后，通过农地重划，提高农地生产率，巩固改革成果；1958年，在台南县搞实验；1959年，台湾中部发生大洪水，耕地受灾严重，开展土地重划，效益显著；60年代，全面推广，制定《十年农地重划计划》70年代，因为工业化加快发展的影响，农地重划处于停滞状态；80年颁布《农地重划条例》，82年颁布《农地重划条例实施细则》；90年代，农地重划以农、水、路更新改善及农村社区更新为重点；2000年后，以农村社区重划为重点。24农地重划的基本程序勘选重划地区农民意愿调查资料调查收集地形地物测量数据分析与工程规划经费概估与工程评估召开说明会及规划简报方案选定工程设计发包施工地籍测量工程完工与土地分配公告异议处理完工图2台湾地区农地重划基本程序25农地重划的机构设置“内政部”：农地重划主管机关，负责政策和法令的研定，并配合“行政院”农委会研定的农建计划及工程技术上的指导，按照计划分年办理。地政处：“省”主管机关，负责业务的规划、推动、督导的考核工作。农地重划委员会：负责实际执行工作。农地重划协进会：协助行政管理部门推动农地重划业务。26农地重划的经费来源行政业务费：“省”承担相关改善工程费：“中央”、“省”各承担一半规划费：“中央”、“省”各承担一半农水路工程费：农民负担4万元（新台币），其余政府辅助27农地重划的成效1958-2006，已办理农地重划区788区，重划面积超过39万公顷，相当台湾面积的11%，农地的45%。农户耕地集中率达到86%，节省耕作劳动力20%，田坵直接给水和排水率，由重划前的26%增加为98%。权属清晰，纠纷大量减少。28农地重划配合市地重划进行。农地重划时,修建道路及其他设施,使农地的基本结构都能配合市地重划施工的内容,避免了双重的人力、物力、财力的负担。非常重视民众的意见、意愿,强调民众的参与。受益者承担部分费用台湾地区土地整治特点29土地整治被作为农业、农村与区域发展的重要推动力有完善的土地整治法律制度作保障土地整治资金主要由政府承担土地整治中公众参与程度高注重土地权属管理重视对景观和生态的保护土地整治呈产业化发展趋势海外土地整治主要特点30我国土地管理面临的新形势2011年9月2日，原国务院总理温家宝到国土资源部考察时指出：“目前，先进国家对自然现象的认识已经发展到了地球系统的认识，对自然资源的管理出现了‘生态系统管理’的趋势，对土地资源的管理，已经跨过数量管护、质量管护两个阶段，进入了生态环境管护的更高层次。相比之下，我国的资源管理总体上还处在数量管护、管理粗放的初级阶段，与工业化、城镇化和农业现代化的要求还不相适应。”他强调，“要充分认识资源是数量、质量和生态三者的有机统一，在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护。”3131我国目前正处于工业化快速推进阶段，东部产业转型升级，中西部工业化加速，产业用地需求依然强劲。城镇化水平2012年为52.57%，正处于30%-70%的快速增长区间，今后还将不断提高，城镇用地需求将持续上升。今后一个时期我国基础设施建设用地需求仍将处于高峰期。一系列区域发展规划的出台及各类开发区扩区发展等，都将导致建设用地需求呈激增态势。在工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进的背景下，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧，土地资源供需矛盾将更加尖锐。建设用地供需矛盾突出32我国正处于城镇化、工业化加快发展时期，城