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第三章行政组织第一节行政组织的基本概念第二节行政组织结构与编制第三节行政组织变革1、组织⑴为什么需要组织？需要的多样性＞能力的有限性★合作是人们能够活下去，并试图过上更好生活的唯一途径，组织就是人们合作的产物。人总是希望得到不应该得到或根本得不到的东西。（虚拟享用）第一节行政组织的基本概念⑵什么是组织？人们为了有效地达到特定的目标，在一定宗旨指导下，在一定制度约束下，组成的共同活动的集体。关键词a.目标：利益b.宗旨：为谁服务c.制度：约束性条件d.集体：共同体（自然情感）集合体（经济依赖性）第一节行政组织的基本概念第一节行政组织的基本概念一、行政组织的含义行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构；狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。第一节行政组织的基本概念二、行政组织的基本要素1.组织目标目标明确、分层分级2.机构设置科学合理、精干高效3.人员构成人员素质、组成结构4.权责体系权责分配、统一合理5.法规制度法规制度、完善健全6.物质因素物质条件、必不可少第一节行政组织的基本概念三、行政组织的特性政治性与社会性法制性与权威性系统性与动态性行政组织与其他社会组织的区别垄断独占自由竞争营利非营利1、垄断营利电信、金融能源、烟草2、垄断行政组织非营利4、竞争营利大多数企业3、竞争非营利学校1、行政组织与共产党组织的区别党是政治组织，领导行政组织，但并不行使行政组织的职权。2、行政机关和权力机关的区别权力机关的人民代表大会，行政机关是权力机关的执行单位。3、行政机关和司法机关的区别行政、司法、立法三权分立，同级互不干涉。第一节行政组织的基本概念4、行政组织与民间组织的区别行政组织具有法制性、权威性、对所有个体有普遍约束力。民间组织受政府管制，只对成员有约束力。5、行政组织与非正式组织的区别正式组织是有意识建立的，非正式组织是自发建立的。正式组织的领导者是正式委任的，非正式组织的领导者则是自然形成的。正式组织中各成员的地位体系与其职位结构相一致，非正式组织中的各成员的地位体系是在领导能力、资历、技能等因素的基础上自发形成的。正式组织有正式的组织分工和任务分工，非正式组织则没有正式的组织分工，只有自发的分工。正式组织的成员相对固定，非正式组织则没有固定的成员。第一节行政组织的基本概念行政组织结构：是指公共组织内部各要素的排列组合形式，具体是指一个行政机关内部的机构设置及其相互关系的法定形式。科层组织（官僚制）是现代组织结构的主导形式，绝大多数组织以“科层组织”为基础。其特点如下：①由法律和法规所规定的固定的正式管辖范围；②在明确的权力等级制基础上组织起来的各级办事机关；③以书面文件为基础并按照需要特殊训练才能掌握的程序来进行的行政管理；④根据技术资格来任命的人格上自由的行政人员；⑤行政人员系专职受雇者并须遵守严格的纪律，但不私有办公室或行政手段；⑥行政人员的职位系根据资历或功绩而晋升；⑦根据级别发给固定薪金（一般还有退休金）。第二节行政组织结构与编制管理层次和管理幅度1.管理层次行政组织内部纵向划分的等级数。如高层、中层、基层……2.管理幅度上级管理者或组织有效管理的下级人员或单位部门的数目。工作越复杂，管理幅度越宽。3.在一定规模的组织内，管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；反之亦然。第二节行政组织结构与编制管理层次多、幅度小的组织结构——金字塔结构优点：层次分明；权力集中；分工明确；行动一致。缺点：信息失真；政策变形；工作僵化。第二节行政组织结构与编制管理层次少、幅度大的组织结构——扁平结构优点：管理层次少；信息传递快；自主权多。缺点：组织松散；集体行动难。第二节行政组织结构与编制第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型1.直线式结构。市长县长县长乡长乡长乡长乡长第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型1.直线式结构。特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命令按照垂直方向自上而下逐级传达。优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。缺点：缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响，难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的组织。第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型2.直线参谋式结构。第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型2.直线参谋式结构特点：直线参谋型结构同时设置纵向的直线指挥系统和横向的职能参谋系统，结合了上两种结构的优点。优点：适应了管理职能分工的要求，职能部门分担了直线主管的管理工作，又保证了命令统一。组织运作稳定有序、效率较高。缺点：应变性较差，上级主管的协调工作量大。适用范围：我国国有企业运用较普遍第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型3.直线职能式结构。省长厅长厅长县长县长县长第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型3.直线职能式结构。特点：在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的指示又要服从行政主管的指挥。优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地配合,缺乏整体观念,各自为政。适用范围：实践中应用较少。第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型4.矩阵式结构。项目小组高层领导L4职能部门职能部门职能部门职能部门项目小组项目小组第二节行政组织结构与编制一、行政组织结构的类型4.矩阵式结构特点：将纵向与横向结合起来，形成纵横两项管理系统。组织成员既接受职能部门的指挥，又受项目负责人的统帅，受双重领导。优点：既有利于集中领导又有利于各专业相互配合，取长补短：纵向的结构有利于集中各管理层级的人员进行协调，横向的结构可以将并列的职能部门结合起来。缺点：容易出现行政层级上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，导致指挥和协调上的困难。这种组织结构具有临时性的特点，容易导致人心不稳。适用范围：需要集中各方面专业人员完成的工作项目,或者临时性任务。二、行政组织的编制管理（一）行政组织编制管理的含义和体制行政组织编制管理是指各级机关及有关部门依据法定的权限，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职能设定、机构设置、人员配备的一系列管理活动。编制管理的原则1、精简原则。2、统一原则。3、编制立法原则。第二节行政组织结构与编制编制管理的意义：1.编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。和建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调的运转，必须依靠科学的编制管理。这是在行政管理体系中居于较高层次的管理，有人称之为“母管理”。2.编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。官僚主义的表现形式很多，产生的原因很复杂。实践证明，机构臃肿、层次繁多必然运转不灵，反应迟钝，影响领导与群众间的沟通，使之脱离群众或瞎指挥；人浮于事、职责不清、必然造成互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生。科学的编制管理以法律手段，严格按编制设置机构和人员，可以有效的改变上述状况，为改进机关作风密切政府与群众联系、防止官僚主义创造良好条件。3.编制管理有助于节省财政开支。行政机构的经费由财政拨款。机构和人员过多，势必增加财政支出，减少用于经济建设和人民消费的资金。科学的编制管理是节省行政经费的一项重要措施。近年来，我国把机构设置、人员编制与行政经费挂钩，超编者不拨款，银行不开支。这对节省经费，收到较好效果。第二节行政组织结构与编制根据统一领导、分级管理的要求，我国现行机构编制管理体制采取以下几种具体管理形式：1.条块结合、以块为主的形式。适用于地方大部分行政部门。同级党委、政府统筹安排。上级业务主管部门只有建议权。2.编制单列、条块结合的形式。适用于公安、安全等行政部门。由行政部门和同级机构编制主管部门共同核定，逐级下达，专项使用。3.条块结合、以条为主的形式。适用于上级业务部门垂直领导的工作部门。其机构设置和人员编制均由上级业务主管部门审定。受地方党委和政府的监督。第二节行政组织结构与编制行政组织体系：中国古代六部六部是吏、户、礼、兵、刑、工部总称，隋唐始置。吏部：六部之首，文官的挑选、考察、任免、升降、调动、封勋等事务，相当于现在的中央组织部门。户部：土地、户籍、货币、各种赋税、财政收支、官员俸禄等，相当于现在的农业部、财政部。礼部：重要礼节、科举考试、接待外宾，相当于现在的教育部、外交部。兵部：武官的选用，兵籍及士兵的操练，军械的制造、保管，军令的发布等。相当于现在的国防部。刑部：司法事务，相当于现在的司法部。工部：工程、工匠、屯田、水利、交通等。相当于现在的水利部、交通部等。各部最高长官“尚书”其次“侍郎”，相当于现在的部长、副部长。第二节行政组织结构与编制（一）国务院机构构成除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。（二）层级：宪法：三级中央——省——县——乡镇实际：四到五级中央——省——行政公署——市县——区——乡镇（街道）——村组（居委会）派出机构：行政公署；区公所省级行政单位：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区第二节行政组织结构与编制行政组织体系：中国政府（二）行政组织编制管理的方法（1）经济手段。编制预算制度，核定人员和经费。（2）法制手段。通过编制管理法规、组织机构法规、人员编制法规、审批程序法规等使编制管理工作法制化。（3）行政手段。制定机构设置或调整的总体方案，规定行政机构设置的限额，具体审批机构的设置与调整。第二节行政组织结构与编制第三节行政组织变革一、行政组织变革的内涵与目标所谓行政组织变革，是指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化，对行政组织的结构、功能、行为方式进行调整和变革，以达到预期行政效率的行为或过程。参考各国行政改革的经验教训，根据我国的历史条件和现实情况，我国行政组织变革应当确立以下目标：1.转变政府职能。2.优化行政组织结构。3.提高行政组织的法制化水平。4.提高行政组织的管理水平。第三节行政组织变革二、我国行政组织改革的历程1.1982年的改革。2.1988年的改革。3.1993年的改革。4.1998年的改革。5.2003年的改革。6.2008年开始的大部制改革。7.2013年的改革。8.2018年的变革第三节行政组织变革十三届全国人大一次会议3月13日上午在人民大会堂举行第四次全体会议，听取全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。根据国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案，改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。第三节行政组织变革一、关于国务院组成部门调整（一）组建自然资源部将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。（二）组建生态环境部将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会