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第三讲新公共管理的理论及实践西南交通大学郭红玲第一节变革时代政府面临的危机和挑战一政府怎么啦？---对政府的的批评规模过大，浪费财力管得过多（官方的祭祀）效率低下，过分官僚豪华办公楼调查显示:98.3%的中国人认为行政成本浪费现象普遍民调显示，行政成本浪费现象主要表现在公款吃喝、公务用车和公费旅游等方面公款吃喝95.8％；公务用车86.2％公费旅游、出国86.0％；冗员严重，办事效率低85.0％建豪华办公楼80.7％“政绩工程”80.2％政府会议浪费67.9％政府用水用电等能源浪费50.0％二、经济理论的分析（一）、公共选择理论1、以理性人的假设为前提：趋利避害2、官僚也是受自己利益激励的理性人3、应该使市场的作用最大化而减少政府的作用4、措施：引入竞争机制和私有化（二）、委托代理理论1、委托——代理理论的基本内容2、公共部门的委托代理现象3、签定外包合同和实施绩效工资（三）、交易成本理论1、交易是存在成本的2、当在公共部门中，应该比较由公共部门内部来提供产品和服务的成本与由外部提供时的成本和谈判与监督的成本。3、当市场对结果的检验成为强制性的时候，内部提供可能优于外部的提供。三、私营部门的变革１、竞争２、全球化３、效率四、技术的变革五、削弱官僚制二、政府观念的转变１．从全面地控制社会的理念转变为对社会实行公共管理的理念。２从为民做主的理念转变为为民服务。３．从政府主导的理念转变为还政于民４.从政府是单一的管理主体的理念转变为多元主体合作管理５．从公民要讨好政府的理念转变为政府要讨好公民的理念。６．从无限政府的理念转变为依法行政的有限责任政府的理念。７.从黑箱操作的理念转变为透明管理的理念８.从政府管理不计成本的理念转变为精心计算成本的理念。９.从只重视对公共部门投入的理念转变为注重绩效目标的控制的理念。１０.从政府的常规管理的理念转变为创新管理的理念。第二节什么是新公共管理自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，被赋予不同的称谓，如，新右派、新治理、管理主义、企业性政府，以市场为基础的公共行政等，一般通称为“新公共管理”。新公共管理的共同特点1、与传统管理不同，较注重结果和管理者的个人责任2、组织、人事、任期和条件更加灵活3、明确规定绩效目标，根据绩效指标对工作任务完成情况进行测量（3E）4、公共管理人员的党派性不是强调的重点5、政府的职能更可能受到市场的检验，政府介入并不等于政府直接行事6、政府职能有减少的趋势，从注重过程转向注重结果著名公共管理学家胡德归纳了7个要点：1、即时的专业管理；2、标准明确与绩效衡量；3、强调产出控制（重视实际成果重于重视程序）；4、转向部门分权（打破公共部门的本位主义，建构网络型组织）；5、引入竞争机制，降低成本及提高服务品质6、强调利用私人部门的管理方法、风格及实践；７、强调资源的有效利用。这些国家所展现的具体行动，可以包括：企业管理技术的应用、服务及顾客导向的强化、公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术和模型。第三节新公共管理的案例一、英国的新公共管理运动（一）撒切尔：从“效率评审”“私有化”到“下一步计划”：1、1979——1986效率评审：对政府的既定目标和服务过程进行效率评审，以精简业务程序和减少浪费。这些措施对具体问题产生了效果，但并未引起组织追求效率的持续改进。2、私有化3、限制地方政府支出，强制控制地方税率。4、下一步行动：内容首先，解决政府管理问题，必须把服务职能从掌管他们的集中决策部门中分离出来；第二，给予服务提供和执行机构更大的灵活性、自主性；第三，通过与这些机构签署绩效合同使其对服务结果负责。执行程序：首先，把机构的各项职能分成不同的组块，称为执行机构；其次，赋予这些机构对预算、人事等更多的控制权第三，通过竞争性的公私部门来物色机构的总执行官。第四，要求总执行官制定3——5年的团体规划和一年的业务计划第五，执行机构与上级签署框架性文件，明确规定必须达到的目标以及为达成目标所需的条件第六，支付总执行官获取所需人才的任何费用第七，总执行官放弃公务员的终身任职期限并每隔3年重新申请该项工作。方法：各个击破，从有意准备转变的机构入手，目标是将75%的公务员转变到执行机构。（1996年达到目标，包括税务机关也按下一步行动运作。）下一步行动的工具：签约外包公——私竞争流程再造内部市场信用卡支付一站式服务绩效奖金团队奖金全面质量管理顾客调查（二）公民宪章下一步行动提高政府的效率，但公共服务的质量仍然难令公众满意。梅杰提出公民宪章运动。执行机构直接向顾客服务。1、内容：（1）、所有部门都必须建立顾客服务标准，吸收来自顾客的输入，并承诺予以满足。如果达不到标准，就鼓励作出补救，并建立专门处理顾客投诉的制度，同时不定期的服务质量进行审计和监督，公布绩效比较数据一览表。对达到9项标准包括顾客选择、服务质量标准、持续改进服务和顾客满意程度等，可以使用宪章标志并给予相应的奖酬。（2）、每个部门必须对外公布具体的宪章，即：保障公民具体权利的文件。对于，未达到的承诺给予补偿。如：铁路旅程延误一个小时，旅客将得到票价20%的代金券。二、新西兰的新公共管理运动（一）、措施：1、放松管制2、私有化3、公共财政法案：在民选部长和部门之间签定明确的“顾客——供应者合同”，部长负责制定政策目标，并从各部或其他提供者那里购买有助于达成其政策目标的产品。各部门负责提供特定的产品，由管理者决定对部长需要的产品生产达到何种程度的自由4、国家部门法案：（1）分封：把大型部门分为独立的功能部门，政策建议的部门称为部，其他称为部门（2）部长同所有的部（门），签定绩效框架协议，同意以特定的价格生产或者购买特定的产品和服务。当然部长也可以从别的提供者那里购买。（3）、总执行官可以自主管理组织的内部资源。（4）、设置激励机制使个部门有效的管理其财政。政府可以对各部门所拥有的行政管理基金和资产收取利息，要求各部门使用应计会计制度（在负债时，在帐面上将资产贬值并计入债务）（5）、中央行政部门角色和职能发生改变。5、开发战略管理系统（1）确定长期目标：拟订政府声明，规定政府的长期（15年以上）目标，并将其落实为可测量的结果目标（2）、确定战略结果域：确定3——5年有助于长远目标实现的结果目标。（3）关键结果域：每部门制定出有助于战略目标实现的更为具体的结果目标。（4）、对每一个关键结果都要确定里程碑，用于过程评估。（二）、总结新西兰政府再造的核心战略（目标管理）1、确定长期目标，并使整个体制达成这些目标。2、把与政府核心目标不相符合的政府职能予以撤消或者实行私有化第四节新公共管理中政府的工具一、政府的行政工具：直接行政、补助金、管制、税收支出、行政的命令、法规、条例等二、政府的市场工具民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、分权与权利下放、内部市场、产权交易三、政府的社会工具：社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴、公众参与与听政会四、工商管理的技术：战略管理、绩效管理、顾客导向技术、目标管理、全面质量管理、标杆管理、企业流程再造