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行政管理学经济与管理学院王怡Email:friend_wy@126.com2考核方式本课程评分将综合课堂考勤、读书报告、期中论文和期末考试四个方面按100分制计，具体计分方法如下：1、课堂考勤（10%）2、读书报告（20%）3、期中论文（10%）4、期末考试（60%）第一章行政管理学概说本章主要参考文献古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社，1987年版。威尔逊：《行政学之研究》，李方译，载《国外政治学》1987年第6期。丹尼尔·雷恩：《管理思想的演变》，李柱流等译，中国社会科学出版社，1997年版。彭和平等：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版。丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2004年版。丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社，2005年版。第1篇绪论第1章行政管理学概说第一节行政管理与行政管理学一、行政与公共行政管理1、行政《史记·周本纪》最早采用“行政”一词，指推行政令，执掌政务，对国家政务进行管理。“周公、召公二相行政，号曰‘共和’”。古希腊学者亚里斯多德就使用过行政一词。英语中Administration源出拉丁文,意为对事务的治理和执行。2．行政管理对行政管理的三种理解1）狭义行政说。以美国行政学家魏劳毕为代表。认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。2）广义行政说。以美国行政学家古德诺为代表。认为行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动。3）最广义行政说。以美国学者西蒙为代表。认为最广义的行政就是“若干人为达到共同目的所做的合作的集体行动”。行政管理的定义：行政管理是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。弗雷德·W·里格斯《行政生态学》：融合型——农业社会的行政管理模式衍射型——工业社会的行政管理模式棱柱型——过渡社会的行政管理模式行政管理活动的“公共性”特点：权力基础——公共权力基本职能——管理社会公共事务宗旨——为公共利益服务承担——社会公共责任原则——公开、公正、公平行政管理学研究对象：对行政管理主体的研究对国家事务管理的研究对社会公共事务管理的研究对政府机关内部事务管理的研究行政管理学的学科特点：强烈的实践性鲜明的政治性对象的复杂性知识的综合性1.2行政管理学的历史演变（本节重点和难点）1.2.1行政管理学在西方的产生和发展1.2.2行政管理学在中国的发展行政管理学的产生和发展阶段(四阶段）传统理论发展阶段（20世纪初至30年代）行为理论发展阶段（20世纪30—60年代）系统理论发展阶段（20世纪60—70年代）多元理论发展阶段（20世纪70年代至今）传统理论发展阶段（20世纪初至30年代）行政管理学形成时期，因泰勒提出“科学管理”理论亦称为科学管理时期L.V.施坦因威尔逊弗雷德里克·W·泰勒亨利·法约尔马克斯·韦伯《行政学》《行政之研究》《科学管理原理》《工业管理与一般管理》《社会组织与经济组织理论》[德]施坦因：1865年《行政学》，最早使用“行政学”。[美]威尔逊：1887年在《政治科学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，标志着公共行政学的产生,被称为是行政学的鼻祖。①传统的论证主要集中在政治过程方面,而对如何实施法律则注意不够,所以应当把研究的重点放到行动的政府方面,即放到政府行政管理方面;②要发挥和实现政治的功能,就必须纯洁政府的组织机构,加强执行,提高行政效率;③国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中,因此,从结构上说,三权分立学说是不符合实际的,政治和行政的两分法才是正确的;④一个良好的政府应有两大支柱,即坚强有力的政务官和效能精干的文官。他认为“行政不是政治问题，而是管理问题”，行政学研究的目标在于发现“首先政府能够适当地和成功地做些什么。其次，政府如何以尽可能大的效率（efficiency）和最少的资金等成本（cost）来完成之”，此外,威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。古德诺（F.Goodnow，1859-1939），美国政治学家，1900年出版《政治与行政：对政府的研究》，提出政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“政治-行政两分法”(politics-administrationdichotomy)奠定了行政管理学产生和得以存在的理论基础和研究传统。①传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际,因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种,司法只不过是行政的一小部分而已。否定立法、司法、行政的三分法,而代之以政治与行政的两分法;②行政学不研究政治问题,那是政治学的任务,也不使用民主或程序的标准,而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准;③为了提高行政效率,最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外,而将政府文职官员区分为政务官和事务官,并规定事务官在政治上中立。“行政中很大一部分是与政治无关的。所以，即使不是全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学（semi-scientific）、准司法（quasi-judicial）和准企业或准商业（quasi-businessorcommercial）的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支部分，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。这套机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。”“出现所谓的政党分肥制可能是由于没能把行政与政治分开”。*泰勒（FrederickW.Taylor,1856-1915）,美国古典管理学家，工程师，被称为“科学管理之父”。著有《科学管理原理》（1911）和《科学管理》（1912）。泰罗认为,高效率是雇员和雇主实现共同富裕的基础。因此，只有用科学化、标准化的管理替代传统的经验管理，才是实现最高工作效率的手段。科学管理的四条原则:①用对工人操作的科学研究来取代旧的单凭经验对工人管理的方式,以形成科学的劳动过程。②在对工人的选择与培训上按科学来办事,以形成科学的选人与用人过程。③对经过科学挑选和培训的工人进行科学管理,从而促使科学培训与科学的劳动过程相结合。④正确划分工人与管理人员的实际工作,从而形成管理者与工人的经久性合作。科学管理的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。科学管理的内容：1.进行动作研究，确定操作规程和动作规范，确定劳动时间定额，完善科学的操作方法，以提高工效。2.对工人进行科学的选择，培训工人使用标准的操作方法，使工人在岗位上成长。3.制定科学的工艺流程，使机器、设备、工艺、工具、材料、工作环境尽量标准化。4.实行计件工资，按劳付酬，超额劳动，超额报酬。5.管理和劳动分离。*法约尔(HenriFayol,1841-1925)，法国古典管理理论学家，工程师,与韦伯、泰罗并称为西方古典管理理论的三位先驱，被尊称为管理过程学派的开山鼻祖、“管理理论之父”。代表作：《工业管理和一般管理》（1916）法约尔提出了管理的五大职能说：计划、组织、指挥、协调和控制。提出14项管理原则：劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、个人利益服从整体利益、人员报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员稳定、创新和团队精神。马克斯·韦伯（MaxWeber，1864－1920），德国著名社会学家，也是现代一位最具生命力和影响力的思想家，公认的社会学三大“奠基人”之一（另外两位为迪尔凯姆、齐美尔）。《社会组织与经济组织理论》（1922）提出职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则等。这些原则交互作用，共同支撑起以“合法权力”为特征的“官僚制”。“现代组织理论之父”。怀特：1926年，美国第一本行政管理学的教科书《行政学导论》，论述了行政管理的重要性和行政效率等问题。魏罗毕：1927年出版《行政学原理》一书，对政府的财务、预算和物资管理等进行了研究。这一时期的行政管理学家在科学管理思想的影响下，借鉴企业经营管理的一些理论和原则，研究了行政目标、行政机构、行政人才的选拔、行政工作程序与方法以及行政效率等问题，提出政府行政管理的一些理论和原则（制度化、计划化、协调化、科学化、标准化、效率化）、原理，力图以此指导行政工作，提高行政效率。行为理论发展阶段（20世纪30—60年代）梅奥马斯洛巴纳德西蒙麦格雷戈霍桑试验《激励与个性》《人性激励的理论》《经理人员的职能》《行政行为》《企业管理中的人性》主要理论及其代表人物*霍桑实验（HawthorneExperiments）学派梅奥：人不是“经济人”，而是“社会人”，除了物质的需要外，还有更重要的社会需要：良好的人际关系。在其他条件不变的情况下，可通过尊重人格、积极激励来提高效率。*社会系统学派巴纳德《经理人员的职能》（《行政主管人员的功能》，1938）系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及两者之间的关系，提出必须重视发挥组织系统中非正式组织的作用。主要理论观点和贡献表现在:①正式组织不是单个人的行为,而是人们自觉的、有意识的、有目的的一种协作,是有意识加以协调的系统。②非正式组织对正式组织起着三种作用:从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见;通过对协作意愿的调节,维持正式组织内部的团结;可以避免正式的控制,维持个人品德、个人自尊和独立选择,增强组织功能和使组织更有效率,所以行政主管人员要重视并创造条件发挥非正式组织的作用。③权威的来源和实质,不在于权威者或发出命令的人,而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受,也就不存在这个权威。④组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡,不断将组织成员的贡献转换成满足,又利用满足促使组织成员作更多的贡献,这样才能保持组织的活力和发展。*决策理论学派赫伯特·西蒙代表作：《行政行为》(1947年)、《管理决策新科学》(1960年)任何活动都包括决策与执行两个方面，要全面了解和解决行政管理问题必须重视决策。他提出“管理就是决策”的命题，并将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使行政管理学的研究更显露出跨学科的性质。(HerbertASimon）“管理既决策”*亚伯拉罕·马斯洛(AbrahamH.Maslow)，代表作：《人类动机的理论》（《人性激励的理论》，1943年)、《激励与个人》(《激励与个性》，1954年)。自我实现的需要尊重需要归属或承认的的需要保障或安全的需要生理需要人的需要是多层次的，从低到高依次为：生理、安全（保障或安全）、归属和爱（归属或承认）、尊重和自我实现。人们首先必须满足最基本的动机，并且只有在满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机，这种过程逐层发展，不可逆转。对人的激励的方法是否得当，直接影响到工作效率和组织效率。*麦克雷戈代表作：《企业管理中的人性》(1960)。从评价人性出发提出Y理论。传统理论——X理论：以“经济人”假设为前提，以人性恶为基础，认为人天生厌恶工作，逃避责任，主张对工人的管理以管束和强制为主。传统的严格监督制裁的管理理论。Y理论，这一理论建立在对人的天性和人的行为动机更为恰当的认识——“社会人”的假设基础上，主张以诱导的办法，激发人性，鼓励职工发挥主动性和积极性，是“严格而合理”的管理办法。在行为科学理论发展阶段，行政观念、行政组织、行政权力、人事行政以及行政管理方式等方面都受到行为科学的影响，克服了传统理论阶段的一些不足：从只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配到同时重视组织中人员意见的沟通、个人需要的满足，非正式组织作用的发挥；从重视监督制裁到重视激发人的积极性；从专断领导到民主管理；从“重事”到“重人”的转变。但过分强调人的行为因素，而忽视组织结构、法制的作用，忽视环境的影响等。系统理论发展阶段（20世纪60—70年代）