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中国环境管理的方针、政策与制度我国环境管理的发展历程（一）1973～1983年第一次全国环境保护会议(1973.8.5～8.20)召开背景a.大连湾污染事件—第一声警钟b.北京鱼污染事件—第一次治理c.72年6.5～6.16，联合国人-环会议—中国环保事业的序幕高层人士认识到中国也有环境问题中国于1972年发生了几件较大的环境事件大连湾污染事件：涨潮一片黑水，退潮一片黑滩，因污染荒废的贝类滩晾5000多亩，每年损失海参1万多千克，贝类10万多千克，蚬子150多万千克；北京鱼污染事件：官厅水库的水受污染造成市场出售的鱼有异味；松花江水系污染：一些渔民食用江中含汞的鱼类、贝类，已出现水俣病（甲基汞中毒）的症兆。1973年8月，第一次全国环境保护会议，通过了环境保护三十二字方针和第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》。1974年10月，国务院成立环境保护领导小组，之后，各省、市、自治区、直辖市和国务院有关部门建立了相应的环境保护机构和环境科研、检测机构。1977年4月，国家计委、建委和国务院环境保护领导小组发布《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》—以三废治理和综合利用为主要内容的污染防治工作进入全面实施阶段。同时开展了重点污染源的调查。起步阶段的主要标志1978年2月，五届人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》规定，“国家保护环境和自然资源，防止污染和公害”—奠定了环境法制建设和环境保护事业的基础。1979年9月，通过《中华人民共和国环境保护法》（试行）—环境保护开始走法制建设的轨道。1981年4月，国务院作出了《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，要求对企业、自然资源和自然环境加强管理和监督，切实执行国家的有关政策和法规。1982年，颁布《中华人民共和国海洋环境保护法》。这一阶段，人们认为环境问题是由于工业发展而带来的污染问题，把环境管理简单地理解为采取各种手段和措施控制污染a.初步实现了对环境问题认识上的转变：“三废”治理—环境保护；b.初步实现了环境管理思想认识的转变—依法管理；c.建立了国家、省两级环境管理机构和“老三项”环境管理制度；d.治理了一批重点污染源。•主要成绩第一次全国环境保护会议向全国人民、也向全世界表明了中国不仅认识到存在环境污染，且已到了比较严重的程度，而且有决心去治理污染。会议作出了环境问题“现在就抓，为时不晚”的明确结论。审议通过“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”32字环境保护方针。审议通过了中国第一个全国性环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》，经国务院以“国发〔1973〕158号”文批转全国。1983年12月，第二次全国环境保护会议召开环境保护为基本国策；提出三同步、三统一的环境战略方针；制定了三项基本环境保护政策—预防为主、防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理。1984年5月，国务院作出《关于环境保护工作的决定》，并成立了国务院环境保护委员会，领导组织和协调全国环境保护工作。(二)1983年—1996年1985年，河南洛阳召开城市环境会议，提出“综合整治”的环境管理思想。以上标志着中国的环境管理从“以治代管”的微观、分散治理转变到“以管促治”的综合治理上来。1989年4月，第三次全国环境保护会议，提出新的环境管理制度和措施，使环境管理走上规范化轨道。1988年，成立国家环境保护局，被确定为国务院的直属机构。1992年，制定了《环境与发展十大对策》—提出可持续发展的思想；《中国21世纪议程》和《中国环境保护行动计划》，确定了国家可持续发展战略。1993年10月，召开第二次全国工业污染防治会议，提出了推行清洁生产、实施全过程控制的工业污染防治对策。国家还制定了若干环境保护的法律、法规、环境标准和环境管理条例、出台了一系列环境保护的产业、行业政策、技术政策、经济和技术法规及履行国际公约的措施和对策。1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，做出了《关于环境保护若干问题的决定》，提出了新的环境保护目标、任务和措施。启动了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程计划》，实施33211计划（三河、三湖、两区、一市、一海），提出污染治理与生态保护工程—环境保护进入新的阶段。（三）1996年—现在二、中国环境保护方针与政策（一）中国环境保护的基本方针1。“三十二字”方针全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民1973年，第一次全国环境保护会议被确定为环境保护方针，写进了《关于保护和改善环境的若干规定》和《中华人民共和国环境保护法》的试行法。2.“三同步、三统一”的方针经济体制改革后出现了新的环境问题，经济建设与环境保护的关系如何？1983年，第二次全国环境保护会议提出“三同步、三统一”的方针。迄今为止一直指导着我国环境保护实践的基本方针。三同步：经济建设、城乡建设、环境建设同步规划（前提，预防为主）、同步实施（关键）、同步发展（目的）；三统一：经济效益、社会效益和环境效益的统一第四次全国环境保护会议上，重申了这一基本方针，并与国家的发展战略紧密结合，阐述为：推行可持续发展战略，贯彻“三同步”方针，推进两个根本转变，实现“三效益”统一。（二）中国环境保护的基本政策环境保护是一项基本国策。为什么？1、中国的国情决定人口大国、人均资源相对短缺，科学技术水平落后，经济基础薄弱，环境问题历史欠帐太多，使得环境难以持续。环境保护的目的：改善和保护环境质量；维持资源的永续利用。2、由中国的环境状况决定1）环境污染问题2002年，七大水系741个重点监测断面河流珠江长江黄河松花江淮河海河辽河三湖富营养化比较太湖2002年近岸海域水质类别四大海域一、二类海水比例2002年，监测的343个市（县）中全国城市空气质量分级比例不同空气质量状况下人比117个119个107个特大、超大型城市空气污染明显重于中小城市，尤以人口规模在100~200万的特大型城市空气污染最重。空气中主要污染物二氧化硫和颗粒物浓度超标的特大、超大城市比例明显高于中小城市，空气质量达标城市的比例则低于中小城市。大气环境质量酸雨：面积达国土面积的30%，局部地区酸雨频率达70%。从90年代的华南、西南酸雨区发展到以长沙、南昌为中心的华中酸雨区和以厦门、上海为中心的华东沿海酸雨区，以青岛为中心的北方酸雨区。固体废弃物：垃圾围城、垃圾围湖现象突出，白色污染严重2）生态破坏植被破坏：水土流失：治理速度赶不上破坏速度；土地荒漠化：全国面积达262万平方公里；生物多样性锐减：15—20%的野生动植物物种处于濒危或接近濒危的状态，《濒危野生动物物种国际公约》640个世界性的濒危物种中，中国占156个。3、履行国际公约的责任决定全球性的环境问题：全球变暖、臭氧层破坏、酸雨污染、物种消失、危险品的转移中国加入的国际公约：《控制危险废物越境转移及其处置的巴噻尔公约》、《蒙特利尔议定书》（臭氧层破坏）、《气候变化框架公约》、《生物多样性保护公约》、《湿地保护公约》等。两控区达标状况不同降水酸度城市百分比2002年中国酸雨分布《蒙特利尔议定书》—中国严格控制氟里昂物质的排放，执行更严格的排放标准，调整相关的国家产业政策，强行淘汰一大批使用氟里昂物质的生产技术。《气候变化框架公约》—控制温室气体CO2排放。中国的能源结构以煤炭为主，限制CO2的排放，实质上等于限制能源的消耗，对中国的经济增长产生巨大的制约作用。（三）环境保护的“三大政策”1．预防为主、防治结合的政策。采取防范措施，不产生或尽量减少对环境的污染和破坏，是解决环境问题的最有效率的办法。避免走先污染后治理的道路。中国制定这条政策的主要目的：在大规模经济建设的过程中同时防治环境污染的产生和蔓延。其主要措施：把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划；对开发建设项目实行环境影响评价制度和三同时制度（防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。2．谁污染、谁治理的政策这是国际上通行的污染者负担原则在中国的应用。主要目的是促使污染者承担治理其污染的责任和费用。其主要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染物的企事业单位征收超标排污费，专门用于污染防治；对严重污染的企事业单位实行限期治理；结合企业技术改造防治工业污染。3．强化环境管理的政策主要目的是通过强化政府和企业的环境管理，控制和减少管理不善带来的环境污染和破坏。其主要措施有逐步建立和完善环境保护法规与标准体系；建立健全各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络；建立健全环境管理制度，如实行地方各级政府环境目标责任制；对重要城市实行环境综合整治定量考核等。省级人民政府及其环委会国务院环境保护委员会国务院有关部委省级环保部门国家环保局国务院环委办公室各部委环保部门地、市级环境保护部门县环境保护部门乡镇街道环保员大中型企业环保机构省政府有关厅局环保处室地、市政府有关工业局环保部门县政府有关工业局环保机构小型企业、乡镇街道企业环保部门中国环境管理组织机构国家、省（自治区和直辖市）、市、县、镇（乡）五级管理机构体系，国家、省、市三级还建立了科学研究机构、监测、宣传教育中心等配套机构。（四）中国环境保护的单项政策1．环境保护的产业政策（1）环保产业发展政策环保产业是国民经济结构中以防止环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、技术咨询、工程承包等活动的总称。是防治环境污染、改善生态环境质量的物质技术基础。中国的环境产业：1990年，国务院办公厅印发了《关于积极发展环境保护产业的若干意见》，推动了我国环保产业的发展。1992年，党中央、国务院批准了“中国环境与发展十大对策”，将发展环保产业作为一项重要内容。在《中国21世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》和新修订的《大气污染防治法》中，都明确提出要大力发展环保产业。1997年开始，党中央、国务院每年召开人口、资源、环境工作座谈会，总书记和总理都到会做重要讲话。当前国家优先发展的环保产业重点领域：一是环保技术与装备、环保材料和环保药剂主要包括烟气脱硫技术与装备，机动车尾气污染防治技术；城市垃圾资源化利用与处理处置技术和装备，工业固体废物处置技术与装备；噪声控制技术与装备；城市污水处理及再生利用技术，工业废水处理及循环利用工艺技术，节水技术与装备；以污染预防为主的清洁生产技术与装备，资源综合利用技术与装备；生态环境保护技术与装备；污染防治装备控制仪器，在线环境监测设备；性能先进的环保材料及环保药剂等。二是资源综合利用，主要包括共伴生矿的综合开发与利用、“三废”综合利用、废旧物资回收利用。三是环境服务，主要包括环境咨询、信息和技术服务，环境工程以及污染防治设施运营服务等。环境投入：我国环保投入达3600亿元，1999年我国环境保护投入首次占到国内生产总值的1%。在实施积极的财政政策中，利用国债资金支持环保装备国产化、城市污水、垃圾处理、“三河、三湖”治理和工业污染防治技术改造项目等。经济结构的调整不仅使部分闲置的机械制造能力转向了环保产业，而且促进更多的企业转向环保产业。环保产业是21世纪国家的主导产业之一。（2）环境保护的产业结构调整政策资源利用合理化、废物产生最小化、生产过程无害化的产业符合可持续发展的总趋势。产业结构调整，限制高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益、低增长产业的发展，鼓励发展低投入、低消耗、低污染、高产出、高效益、高增长产业的发展。2．环境保护的行业政策环境保护的行业政策是指以特定的行业为对象开展环境保护的专项政策。行业不同，其行业环境保护政策不同，具有明显的行业特点。根据行业生产的规模、特点、生产工艺水平及污染物的产生情况，各行业的环境保护政策分为鼓励发展、限制发展和禁止发展三类政策。1）鼓励发展的行业政策对于具有先进的生产工艺、资源利用率高、污染排放量小、且具有规模经济效益的企业，国家采取鼓励发展