中国突发水污染事件的预防和应对

中中国国突突发发水水污污染染事事件件的的预预防防和和应应对对世界银行ii本报告由世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局组织撰写。环境问题是东亚和太平洋地区（EAP）在其经济发展过程中面临的一个重要挑战。世界银行在东亚和太平洋地区的环境战略已经提出了基本框架，以确定优先领域，加强可持续发展的政策和机构框架，以及通过贷款项目、规划、政策对话、非贷款服务和合作伙伴关系来应对关键的环境和社会发展挑战。本研究为各发展中国家和地区以及成员国讨论有关的政策问题和实践经验提供了一个平台。本报告的五篇背景研究报告可以从中国水战略研究项目的网站上获得：有关世界银行“中国水战略研究”项目的信息和其它报告，请与世界银行谢剑博士联系，地址：1818HStreet,NW,WashingtonD.C,20433,USA，传真：202-522-1666，电邮：[e-mail].本出版物可以从以下网址获得：世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局（美国华盛顿）2007年6月iii目录缩略词iv摘要v致谢vi1.导言12.中国的水污染事件33.中国突发水污染事件的预防和应对：现状与问题44.国际经验74.1应急体系的历史发展74.2突发事件预防和应对的关键要素84.3制度安排概述94.4风险评估、预防和计划104.5应急准备和协调响应104.6化学品信息管理114.7公共信息系统114.8资金、处罚、激励和法律责任115.政策建议135.1全面的体制改革135.2风险管理和预防145.3应急处理和减轻影响156.结束语177.注释18专栏目录专栏1.松花江水污染事件专栏2.瑞士三都斯（Sandos）化学品泄漏污染莱茵河流域专栏3.国家法律体系的实例专栏4.莱茵河保护公约专栏5.英国邦斯菲尔德油库爆炸事故专栏6.美国石油泄漏责任信托基金iv缩略词（国家）安监总局中国国家安全生产监督管理总局（国家）环保总局中国国家环境保护总局（国家）质检总局中国国家质量监督检验检疫总局v摘要中国近两年接连发生的水污染恶性事件，特别是2005年11月的松花江有毒化学品污染重大事件和2007年5月的太湖蓝藻爆发导致无锡市饮用水源被污染事件，已经表明，如果不立即采取有力措施进行预防与控制，水污染将造成重大经济和环境损失，并产生广泛的、跨行政区的影响，成为潜在的社会不稳定因素。从中国应对水污染事件的实践来看，当地政府往往关注的是事件发生后如何减轻影响，但对如何预防事件发生重视不够。尽管及时有效的处置并减轻事件的影响是任何应急体系非常重要的组成部分，但是预防事件的发生更为重要。事件一旦发生，控制其对环境和人体健康造成的影响会更加困难和昂贵。通过制定并严格执行适当的政策和法规防治污染是成本更低、效果更好的途径。为了帮助中国政府提高对突发水污染事件的预防和应急能力，本报告分析了中国当前的水污染状况和突发水污染事件的预防和应急体系，介绍了相关的国际经验和对策，特别是国外应对重大突发污染事件的经验教训，探讨了目前中国预防和应对突发水污染事件的薄弱环节，并从体制改革、风险管理和规划以及应急处理和减轻突发事件的影响等方面，提出了一系列政策建议。vi致谢本报告由世界银行组织撰写，为世界银行中国水战略政策分析和建议（AAA）项目“解决中国水稀缺问题：从研究到行动”的课题之一——“突发水污染事件的预防与应对研究”的政策报告。中国水战略AAA项目是世界银行协助中国政府的一个政策研究与建议项目，该项目是世界银行与中国政府有关部门和研究机构合作开展的，并得到英国国际发展署等国际组织的支持。本报告是在有关中国和国际经验的五份背景研究报告基础之上完成的。项目组成员包括谢剑（项目负责人）、马中（污染管理和松花江水污染案例研究）、JenniferColeman（突发环境污染事件和英国的经验）、龚宇阳（环境突发事件和美国的经验）、张红军（有毒化学品管理）、王满船（政府机构）、王水林（政策与机构）、王华（信息公开）、JeremyWarford（环境经济学）、张世秋（福利经济学）和王学军（环境政策）。本报告还得益于下列各位的讨论、参与和支持：AndresLiebenthal、LeoHorn、JohnWarburton、张军扩、高世楫和冯杰，以及出席2006年11月上旬召开的技术研讨会的学者和官员。该研讨会讨论了“突发水污染事件的预防和应对”课题研究的初步结论。本报告的审稿专家有世界银行的ErnestoSanchez-Triana和PaulProcee、联合国环境规划署的赵薇以及北京师范大学的曾维华。BekirA.Onursal，GregBrowder和DavidMeerbach也提出了有益的建议。刘湘萍和江莲在本报告的调研中给予了协助。王焰在中国水战略AAA项目的日常管理方面提供了协助。本报告在写作过程中得到了世界银行的ChristianDelvoie,RahulRaturi，MagdaLovei，TeresaSerra，DavidDollar，ElaineSun，BertHofman和SusanShen以及设在中国的AAA项目顾问和工作小组成员，特别是中国国务院发展研究中心副主任李剑阁先生的指导和大力支持。中国国家环保总局、水利部和国土资源部的有关领导和专家对报告初稿进行了评议，提出了宝贵的意见和建议。在此，对为本报告做出贡献的上述所有机构和人员一并表示感谢。11.导言经历20多年的经济快速增长，中国正面临着严峻的环境问题，水污染便是其中之一。近两年接连发生的严重水污染事件，是水污染问题的一个突出表现。突发水污染事件可分为两类：一类是因偶然原因导致污染物在短期内大量排放造成水污染，如发生在2005年11月的松花江有毒化学品污染事件（见专栏1）；另一类则是污染物长期排放产生累积效应，最终在某个时间骤然造成水体严重污染，产生重大影响，2007年5月太湖蓝藻爆发导致无锡市饮用水源被污染就是一个典型的例子。无论是哪一类水污染事件，一旦发生，都会在短期内对当地的生产和居民的生活、健康以及水生态系统构成严重威胁，若处置措施不当，还可能产生跨界影响。因此，避免水污染事件的发生，以及在发生水污染事件之后采取适当的应对措施，尽可能减轻其影响，是中国政府面临的一项紧迫任务。由于引起两类突发水污染事件的直接原因不同，因而其预防和应对措施也不尽相同。但是，两类突发事件都可以通过加强正常状态下的管理进行有效预防，也可以通过强化训练提高应急处理的效果，减轻其影响。即使是偶然性原因导致的事故性排放造成的水污染，通过改进日常管理，也可以最大限度地降低其发生的可能性，控制其影响。本报告主要关注的是像松花江有毒化学物污染事件那样因偶然原因导致的水污染事件的预防与应对。松花江水污染事件是一个与工业企业有关的环境风险的例子，这样的工业企业不仅对所在地，而且对跨界的自然环境和公众健康都构成了严重威胁。不过，此类污染事件的发生和处置有助于提高政府和公众对突发环境事件的预防和应对意识，为体制改革创造了难得的机会。松花江污染事件发生后，中国政府采取了紧急行动，以加强国家对突发环境事件的预防和应对能力。国务院在2005年12月发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，强调在重点流域加强饮水安全和污染控制，并把水污染事件预防和应对作为需要优先解决的问题。《国家突发环境事件应急预案》于2006年1月开始实施。2006年初，国家环保总局对9省11家布设在江河边的高污染企业实施挂牌督办，对127家总投资达4500亿元的重点化工类项目进行了环境风险排查[1]。各省市大多成立了应急中心，制定了相应预案，并对辖区内的重大风险源进行了排查。尽管迅速采取了上述行动，中国仍然需要继续对现有突发环境污染事件的预防和应急体制进行改革。这要求中国进一步在法律框架、机构设置、化学品管理、应急预案、资金和激励机制、监测和上报、信息公开、公众参与、补救措施及评价等方面采取行动。本报告的目的是提供政策建议，以帮助中国政府提高对高风险行业的突发环境事件的预防和应急能力。本报告是在综合了中国和国际专家对中国水污染现状、松花江事件和突发环境事件预防与应对以及有毒化学品管理方面的国际经验的研究基础上形成的。报告的第二部分描述了中国的水污染事件及其影响，第三部分分析了中国突发环境事件预防和应对的现状和问题，第四部分概述了相关国际经验，第五部分提出了政策建议。2专栏1.松花江水污染事件松花江是中国东北的一条主要河流。它流经中国东北的诸多城市，之后汇入黑龙江（阿穆尔河）进入俄罗斯境内。它是所流经城市和乡村的主要水源，包括拥有350万人口的黑龙江省会哈尔滨市。沿松花江地区，有中国东北老工业基地，包括化工行业在内的许多工业企业都是沿河而建的。2005年11月13日，位于吉林市的中石油吉林石化分公司双苯厂一名工人试图清理硝基苯精馏塔时引发了爆炸，而吉林市就在哈尔滨上游的380公里处。大爆炸造成了人员伤亡和环境破坏。五人被确认死亡，将近70人受伤。超过10000名居民被撤离以防工厂再次发生爆炸和严重污染。因处置措施不当，爆炸导致100吨苯化合物为主的化学品泄漏，并流进了松花江。在11月23日（星期四），也就是爆炸发生的10天后，一条长达80公里的污染带流到哈尔滨，并在40小时后才完全通过。中国国家环境保护总局当天公开说明，在11月13日上游爆炸后，松花江遭遇了“重大水污染”。哈尔滨市政府只好临时停止供水，约350万居民无法使用自来水，只能使用政府提供的瓶装水。该事件给沿河地区带来了一次严重的水危机。来源：UNEP；，2006年1月。32.中国的水污染事件尽管中国政府采取了多种政策措施加强污染防治，但是，水污染在总体上并没有得到有效遏制，水污染问题依然相当严重。2005年，中国七大河流约59%属IV类、V类或劣V类水质[2]。日趋严重的水污染及频繁发生的水污染事件已经成为中国最突出的环境问题。国家环境保护总局的绿色国民经济核算研究表明，2004年因环境污染造成的经济损失为5118亿元（折合620亿美元），占当年GDP的3.05%（根据人力资本法计算）[3]。如果使用支付意愿法算得的统计生命价值（VSL）计算，损失估计值几乎要翻一番。因而，世界银行资助的中国环境成本建模研究估算得出，2003年中国的大气和水污染损失占GDP的5.78%[4]。在2004年的环境损失中，56%是水污染造成的，其中包括由于污染引起缺水的经济损失、污染治理成本、农业损失、人体健康影响和饮用水源地保护的成本。2004年，全国共发生环境污染与破坏事故1441起[5]，其中一半与水污染有关。此数目很可能还偏低，因为污染者和一些地方官员可能隐瞒环境事故。在2004年，水污染事故的总损失达到2.54亿元，是2003年主要水污染事故损失的10倍[6]。然而，这一数字仍然低估了水污染造成的经济损失。2004年，常规和突发性排放产生的水污染所导致的渔业损失估计为10.8亿元[7]。2005年发生的环境事故中，有97.1%属于污染事故，其中水污染事故占50.6%。仅在松花江水污染事件发生之后至2006年4月中旬的这段时间里，全国发生的各类突发环境事件就达到76起，平均每两天发生一起[8]。其中包括发生在2005年12月的珠江支流北江有毒冶炼废物排放事件；2006年1月发生的长江支流湘江含镉废水污染事件以及黄河柴油泄漏事件。中国的七大流域全部都跨省界，总面积达437万平方公里，覆盖了44%的领土，涉及29个省（市和自治区）。全国88%的人口、80%的耕地都位于这些地区。控制这些流域的水污染、防止污染事故的发生以及在污染事故发生后尽可能减轻其影响，对于保障人民的身体健康、促进经济和社会发展极其重要。43.中国突发水污染事件的预防和应对：现状与问题中国近期发生的水污染事件及其造成的损失反映了其突发环境事件预防和应对体系的薄弱。本部分的分析进一步