第四章行政组织现代社会是已成为一个高度组织化的社会。组织成为人类社会的存在方式。行政组织是众多社会组织的一种,是处于社会关键地位的组织形式。有人和上帝讨论天堂和地狱的问题。上帝对他说:“来吧!我让你看看什么是地狱。”他们走进一个房间。一群人围着一大锅肉汤,但每个人看上去一脸饿相,瘦骨伶仃。他们每个人都有一只可以够到锅子的汤勺,但汤勺的柄比他们的手臂还长,自己没法把汤送进嘴里。有肉汤喝不到肚子,只能望“汤”兴叹,无可奈何。天堂与地狱“来吧!我再让你看看什么是天堂。”上帝把这个人领入另一房间。这里的一切和上一个房间没什么不同。一锅汤、一群人、一样的长柄汤勺,但大家都身宽体胖,正在快乐地歌唱着幸福。“为什么?”这个人不解地问道:“为什么地狱的人喝不到肉汤,而天堂的人能喝到肉汤?”上帝微笑着说:“很简单,在这儿,他们每个人都会喂别人。“螃蟹文化”钓过螃蟹的人或许都知道,篓子中放了一群螃蟹,不必盖上盖子,螃蟹是爬不出去的,因为只要有一只想往上爬,其它螃蟹便会纷纷攀附在它的身上,结果是把它拉下来,最后没有一只出得去。组织里常有一些份子,不喜欢看别人的成就与杰出表现,天天想尽办法破坏与打压,如果不予去除,久而久之,组织里只剩下一群互相牵制、毫无生产力的螃蟹。组织是为实现某一共同目标的一群人通过分工与合作,运用不同层次的权力与职责,按照一定的方式所组成并与外部环境相适应的有机结合体。组织目标明确法规制度健全人事调派恰当权责分配合理财物数量适中运行机制有效行为方式优化价值观念整合第一节行政组织结构一、管理层次与控制幅度管理层次指组织中纵向结构的等级层次。即从最高领导层一直到最低的操作层的层级数。高耸型(尖形)结构,层次多则控制严格、分工明确、上下协调能力强,但同时带来费用高、沟通障碍、横向协调增多的问题。控制幅度是指一个主管直接能指挥监督的下属的数目。管理层次多幅度小呈现“尖形结构”;管理层次少幅度大呈现“扁形结构”影响管理幅度的因素:1、职能相似性;2、地区相似性;3、职能复杂性;4、计划、指导和控制、协调工作量;5、主管人员的素质和能力;6、下级人员的素质和能力;7、层次高低;8、沟通程度;9、授权程度二、行政组织的类型&行政机构侧重编制、预算和组织结构,而行政机关侧重主体、职权和法规。(一)领导决策机构(首脑机构):是位于行政组织最高层的核心机构,具有最高决策权、指挥权和监督权。职能是对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决策,并督导决策的实施。如各国中央政府的内阁,苏联的部长会议,我国的国务院。(二)执行机构:是负责贯彻执行最高行政领导决策和指令的办事机构。职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关;如国务院所属的各部、委、办及直属总局,地方政府所属各厅、局、处、科等;(三)参谋辅助机构:是向协助领导决策和执行机关的工作以及进行行政组织内部事务管理的各种职能机构。不参与直接的社会公共事务管理工作。如计划、财务、人事、机关事务管理等部门以及各种政策研究室、办公厅、秘书厅、顾问组、智囊团等。(四)监督机构:是进行监督检查的执法性机构。如政府中的监察机构和审计机构。(五)信息反馈机构:是负责搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情报服务机构。其形式有:统计局、信息中心、资料室、档案室、情报室等。福建厦门的赖昌星走私集团就是一种典型的黑社会组织。赖昌星的特点是利用合法的企业(“远华公司”)经营非法的走私生意,走私的物品包括汽车、电器、原油以及枪支弹药等,走私金额高达30亿人民币(也有人说达数百亿),涉案人员159人。他为自己构建了一个金字塔型的保护关系群,从中央到省、地、市,各级官员都与赖有利益交往;从部门来看,党、政、军、警、海关、银行均囊括于内。“官黑结合”:从2001年到2005年10月底,全国煤矿总共发生一次死亡10人以上的特大事故188起,平均7.4天一起;其中一次死亡30人以上的特别重大事故有28起,平均50天一起。湖南永州市公安局长副局长王石宾,直接网罗社会上的不法分子放高利贷,涉及金额4500万。为了非法占有他人巨额财物,王石宾明目张胆地请被害人“喝茶”,以勒索其财物。另外,王石宾还涉嫌开设地下赌场,还通过控制当地市场、码头、矿山等场所,强买强卖、非法敛财。在福州“凯旋集团”董事长陈凯的黑社会组织犯罪案件中,涉案的政府官员共有113名,福州市委、公安局、法院、省安全厅、反贪局、税务局、银行,以及主管娱乐行业审批的文化局等党务官、政务官以及事务官全在其关系网内。真实的“无间道”:山西中阳县的“燕子帮”除了与公安局及法院官员勾结外,该组织还有计划地鼓励其帮内成员报考警察学校,俟其毕业后到公安、检察院与法院工作,为本组织提供政治庇护。在帮主冯晓春鼓励下,“燕子帮”成员中先后有15人考取了警校,并在就学期间得到该黑社会组织的经济资助。当公安局收起了保护费2008年11月8日上午,陕西神木县公安局召集辖区内的煤老板,跑到内蒙古召开座谈会,某局长发言,称“刑事案件的频发,使公安机关并不宽余的经费更加紧张”,“根据社会治安综合治理原则,倡导花钱买平安,平安促发展,有钱的出钱,有力的出力”。随后有煤老板现身说法:“……为公安分局集资,让他们多买几部车,对干警们待遇稍微提一提。虽然名义上是支持了公安局,实际是对我们个人利益加强防范。”——话说到这里,哪个参会的煤老板会不识相而不交钱呢,不然以后的生意就没法做了?大家纷纷慷慨解囊,据统计,当场交的现金在300万元以上。(见《三秦都市报》11月9日报道)当黑社会干起了110在河北省邯郸市,从2005年开始,黑社会头目李发林组建了“地下110”,有十来支队伍,下辖“警员”达千人之多,“出警”范围由初期的邯郸县、高开区逐步扩大到邯郸市内三区、峰峰矿区、武安、成安等地,甚至辐射到河北邢台、河南安阳,跨省作战。2007年,邯郸市区范围内,每天有数以千计的无业青年坐等“出警”。每次“出警”,动手需付100元,不动手需付50元,一个月“出警”下来,可以挣一千多元,这在一些中等偏下的城市,顶得上一份正规的工作,难怪能吸引千余人趋之若骛。“地下110”的黄金时期,小到邻里纠纷、同学打闹,车辆刮蹭,大到选举村干部、争夺建筑市场、家族冲突,人们纷纷求助于李鬼。黑社会俨然取代了公权力。(2008年11月5日《现代快报》)11月29日的《瞭望东方周刊》,对太原强拆致死案做了新的调查,原来半夜行凶的保安公司老总武瑞军绰号“武四毛”,在太原市晋源区广为人知,与晋源区政府、公安分局等政府部门关系密切。据称,除拆迁外,他还多次在晋源区举办中央电视台“同一首歌”演唱会等大型公共活动时出面维持秩序,动员来的保安有时高达上千人。香港《大公报》报道,深圳市龙岗区舞王俱乐部“9·20”火灾(43人死亡)调查日前有了最新进展,国务院“9·20”事故调查组的调查人员在深圳龙岗区公安分局副局长陈旭明家中搜出的现金约1000多万元,另有其个人帐户下的房产、存款及股票总值约2亿元。更令人咋舌的是,据陈旭明自己的数簿纪录,他的这个副局长官职,也是花2000万元买回来的。(2008年11月25日新华网)2009年7月24日《羊城晚报》报道,浙江洞头县的新城商厦,既有穿着制服的机关单位工作人员在办公,又有打扮时髦的娱乐会所的帅哥靓女进出。县政府开会认为,高档的娱乐场所有助于聚人气促进新城繁荣。第三节我国行政组织一、我国行政组织的层级划分1、全国行政层次划分(五层)中央政府(国务院)省、自治区、直辖市政府省辖市政府(设区市政府)县、自治县、县级市政府乡(镇)政府2009年8月,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。中央政府(国务院)省、自治区、直辖市政府省辖市政府(设区市政府)地区行署(省的派出机构)县、自治县、县级市政府乡(镇)政府中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治区人民政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府国务院机构层次划分:部、委机构直属机构、办事机构司(局)(办事机构不设司局)处(室)2、国务院机构层次划分:国务院组成部门(27个)部、委、(银)行、署是国务院的职能机构。在国务院统一领导下,负责领导和管理某一方面的行政事务,行使特定的国家行政权力。外交部国防部发改委教育部科技部工业和信息化部国家民委公安部安全部监察部民政部司法部财政部人力资源和社会保障部国土资源部环境保护部住房和城乡建设部铁道部交通部水利部农业部商务部文化部卫生部人口计生委人民银行审计署国务院直属特设机构(1个)国资委国务院直属机构(16个)国务院直属机构,是在国务院统一领导下,主管某项专门行政业务的机构。海关总署税务总局工商总局质检总局广电总局新闻出版总署(版权局)体育总局安全监管总局统计局林业局知识产权局旅游局宗教事务局参事室机关事务管理局国家预防腐败局国务院办事机构(4个)国务院办事机构是国务院内部设立的、协助总理办理专门事项的工作机构。侨办港澳办法制办国研室国务院直属事业单位(14个)新华社中科院社科院工程院发展研究中心行政学院地震局气象局银监会证监会保监会电监会社保基金会自然科学基金会*台办*新闻办*国家档案局(*国台办、新闻列入中共中央直属机构序列,国家档案局列入中共中央直属机关的下属机构)国务院部委管理的国家局(16个)国家局是国务院归各个部委归口管理的具有较强独立性的、专门管理某些行业和事务的工作部门。信访局粮食局能源局国防科工局烟草局外专局公务员局海洋局测绘局民航局邮政局文物局食品药品监督管理局中医药局外汇局煤矿安全监察局*国家保密局*国家密码管理局*国家航天局*国家原子能机构*国家语言文字工作委员会*国家核安全局(保密局国家密码管理局列入中共中央直属机关的下属机构。)国务院议事协调机构和临时机构国务院为了完成某项特定事务设立议事协调机构和临时机构。国务院国务院组成部委国务院直属机构国务院办事机构国务院直属事业单位国务院部委管理的国家局国务院议事协调机构和临时机构设置国务院机构设置国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院办公厅是国务院综合性日常办公机构,负责处理国务院的日常工作,与27个组成部门是并列关系;国务院直属机构的行政地位低于部、委、行、署,其设立、撤销或变动由国务院会议讨论决定。国务院议事协调机构和临时机构与国务院办公厅、国务院部委既没有上下级关系,也不是并列关系。省、自治区、直辖市机构层次划分:厅(局)处(室)科省辖地级市政府、地区行署(省级政府的派出机构)的机构层次划分处(局)科县级政府的机构层次划分科(局)股(科)二、我国的行政组织改革(即机构改革)(一)我国行政组织体制弊端:政企不分,政府干预市场,市场难以发挥基础作用主要依靠行政手段管理经济、社会事务政府机构庞大、官僚主义严重。2、历次机构改革:(1)1952年改革奠定了高度集中统一的管理体制模式。(2)1958年改革是行政管理体制分权第一次尝试。(3)1965年进行集中管理改革。(4)1982年改革加快了干部队伍的年轻化,但没有触动高度集中的计划经济管理体制。提出党政要分开,但改革陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环(5)1988年改革明确要党政分开,提出机构改革必须抓住职能转变这一关键,建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系的长期目标。1989年后展开的地方机构改革暂缓进行。(6)1993年改革为建立市场经济体制以来的行政组织改革。按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则,转变职能,理顺关系,精兵简政,提高效率。有人评价“机构改革只是多挂了几个牌子,多添了几张桌子