搜索
行政诉讼法讲座主讲人杨临涛社会影响中国法学会会员弥渡县法学会理事一、行政诉讼法的修改背景（一）行政诉讼法实践历史沿革行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼，也就是俗称的“民告官”。1989年，行政诉讼法制定出台，并于1990年10月1日起施行。多年来，面对行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等问题，人们反映强烈。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议高票表决通过了修改行政诉讼法的决定。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。行政诉讼法实施了24年首次修改1982年，参照民事诉讼法审理行政案件1990年10月1日，第一部行政诉讼法实施，75个条文，解决了行政诉讼程序依据1991年和2000年，出台司法解释《贯彻意见》和《若干解释》，此外还有行政许可、征收补偿、管辖等单行解释2014年11月1日，行政诉讼法修改。修改45条，增加33条，删除5条。1990年至2014年6月，全国法院受理一审行政案件2102705件，审结2076050件。2002年至2013年，全国法院受理非诉行政执行案件2773388件，执行完结123194件。一审行政案件收案数从1990年的9934件上升至2013年的123940件，增长11倍。立案难行政诉讼案件每年只有10万到12万，有些年还不到，最高法院为了行政诉讼立案不得不开会，而且有的省份受理案件数量很少。行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%。破解立案难之道1.明确法院应当依法受理行政案件，行政机关不得干预人民法院受理行政案件。2.扩大受案范围3.调整管辖规定4.明确原告资格5.从立案审查制改为立案登记制，细化立案程序6.延长起诉期限审理难法官不愿审被告不服审原告逼着审破解审理难之道1.行政首长出庭2.明确复议机关的被告资格3.简易程序4.调解制度5.行政民事交叉处理6.完善再审程序胜诉难胜诉率就更低了，十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多数是赢的。破解胜诉难之道1.完善证据制度，促进公正审判；2.完善诉讼程序，促进程序科学；3.完善审判监督，促进司法公正；4.加大审查力度，实质解决争议。执行难生效判决的1/3得不到履行，律师也不愿意代理行政诉讼案件，因为各方面干扰太多。破解执行难之道1.完善判决制度2.强化执行手段（二）依法治国与法治中国建设背景中共十八大提出的全面推进依法治国，修法的原则与目标才更加明确。一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针；二是维护行政诉讼制度的权威性，修法的过程中，建议更加开放，更加面对现实中的突出问题，保障公民权利；三是保障渠道的畅通与平衡，保障法院依法审理行政案件；四是坚持从实际出发，循序渐进的完善，在可行的范围内推行制度的变革；五是总结行政审判经验，将有效的做法上升为法律。（三）法制建设的中心发生转移从刑事法律转移为公法时代从权力时代向权利时代发展二、行政诉讼法修改的指导思想一是贯彻中共十八大及三中、四中全会关于司法改革的精神；二是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；三是坚持行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和保障公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权；四是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；五是总结行政审判实践的经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。三、行政诉讼法修改的基本内容（一）立法目的修改完善立法目的:增加解决行政争议将正确审理改为公正审理删除维护行政机关依法行使行政职权为什么只监督不维护？一是行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督，保护行政相对人合法权益免受行政机关违法行使的侵害，为受到行政违法行政侵害的当事人提供法律救济；二是行政行为一经作出就有法律效力，不需要维护；三是原法中体现“维护”的维持判决形式已经被新修改的驳回原告诉讼请求判决形式所取代；四是“维护”成了行政机关干预行政审判的一个借口。（二）关于基本原则一是新增了保护起诉权原则二是完善了合法性审查原则（三）扩大了审查范围第七十条增加了明显不当行政行为的撤销，扩大了合理性审查的范围，标志着从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。（四）受案范围的扩大（二改六增）改：一是将“具体行政行为”改为“行政行为”；二是将“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”改为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。增：一是将自然资源所有权、使用权决定纳入行政诉讼受范围；二是将征收征用及补偿决定纳入受案范围三是将违法集资、摊派费用等违法要求履行义务的行政行为纳入受案范围；四是将给付行政行为纳入受案范围；五是将行政协议纳入行政诉讼受案范围；六是将法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为纳入行政诉讼受案范围。受案范围的核心修改一是将行政诉讼中的“具体行政行为”全部替换为“行政行为”，明确了可诉行政行为的范围。二是将行政诉讼法的权利保护范围由“人身权、财产权”扩大到“人身权、财产权等合法权益”。如受教育权、劳动权、休息权、获得国家救助权、社会保障权、从事科研和文学艺术创作自由权。三是明确将“行政协议”争议纳入行政诉讼法受案范围。（五）管辖（一增一删三改）修改过程中提出异地交叉管辖、相对集中管辖、提级管辖增删一是增。规定“经最高法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。二是删。将确认发明专利权案件从中级人民法院管辖的一审案件中删除。三是改一是将先收到诉状的法院管辖改为先立案的法院管辖；二是将人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。改为：人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。三是将上下级法院的管辖权移转规定为单向移转，即只允许下级人民法院向上级移转案件，不允许上级人民法院向下级人民法院移转案件。改的理由2012年年底，全国共有269个中级法院和2918基层法院设立了行政庭。平均每个中级人民法院行政庭有4.6名法官，1.5名法官助理或书记员。平均每个基层人民法院行政庭有2.4名法官，大约1名法官助理或者书记员。大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都由行政机关执行，涉及50多个行政管理领域。修改后中级人民法院管辖的案件1.国务院部门作被告的案件；2.县级以上地方人民政府作被告的案件；3.海关处理的案件；4.本辖区内重大、复杂的案件（一是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；二是重大涉外或者重大涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；三是国际贸易行政案件；四是其他法律规定由中级人民法院管辖的案件）。（六）诉讼当事人（二增六改）一是增加规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”二是增加规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”一是第三人修改为：“公民、法人或者其他组织同被诉讼行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”二是规范了委托代理人的范围，规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作人员；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”第三人第三人是原、被告之外，同被诉的行政行为有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系，为维护自己的合法权益，参加到已经开始的诉讼中的公民、法人或者其他组织。行政机关也可以作为第三人。同被诉行政行为有利害关系；同案件处理结果有利害关系；判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。三是完善了查阅案件卷宗材料制度。规定：“代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”四是将“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”，改为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”五是经复议后案件的案件被告的确定。改为：“经复议的案件，复议机关改变原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”六是共同诉讼，修改为：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”共同诉讼应当具备的条件一是必须由同一法院管辖；二是必须属于同一诉讼程序（如同为普通程序或同为简易程序）；三是必须经当事人同意作为共同诉讼合并审理；四是必须符合合并审理的目的，即提高审判效率。行政许可法第二十六条第二款第二十六条行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。（七）证据制度（二改四增）一是将“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”改为“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”二是完善了人民法院调取证据制度。在“人民法院有权向有关行政机关以及他组织、公民调取证据”的基础上，明确规定“但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”一是增加电子数据证据形式。二是增加规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。电子数据电子数据是指以数字化形式存储、处理、传输的数据。特点：复合性、高科技性、脆弱性、隐蔽性补充理由：一是适应科学技术的发展；二是与民事诉讼相协调三增加规定：一是被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。原告或者第三人提出其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。二是原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。三是“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”四增加规定证据审查和非法证据排除规则。规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。”“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”（八）起诉与受理制度（一删三改五增）一是取消复议机关作出复议决定的期限规定。一是延长起诉期限并规定最长起诉期限。3个月改为6个月，不动产最长为20年。二是对起诉条件中的原告重新界