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第十五章行政责任余敏江学习本章重点掌握:行政责任的涵义和意义；行政责任的特征；行政责任的内在实施条件；行政责任的构成要件；确定行政责任的依据；行政责任的追究程序。一、行政责任概述行政责任是人类社会政治法律思想和制度发展史上间接民主阶段的历史产物，是“主权在民”及“权力分立”原则的必然要求。确立和确保行政责任的意义在于:宪法以及与宪法相一致的法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受法律的规定与保障；政府的行政行为均须以完备的方式以昭信守、并负违法失职之责任；一切行政行为均须凭依详细之权限规定；受到政府及其官员公务行为损害的公民，有权提起诉讼并获得赔偿。行政责任又是近代国家责任政治的产物，是国家行政管理制度的重要组成部分。因此，它是行政管理学的研究对象之一。在现代国家中，行政责任直接发端和表现为两个层次的问题:其一是国家权力的来源、国家权力的分配形式、不同国家权力主体的法权地位及其相互间的制约关系，其二是与上述宏观的国家体制问题相联系，产生出国家行政组织、政府行为的依据、后果和政治责任问题，进而产生出国家行政组织的机构、职责和行政公务人员的权利、义务、考核及惩戒等问题，即工作责任问题。(一)行政责任的涵义。行政责任是政府及其行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。行政责任的属性可做如下理解:1、应为行政责任与不应为行政责任。应为行政责任即行政活动应承担的责任，有做一定事情的义务；不应为责任即不应超越职权，有不做一定事情的责任。2、广义行政责任与狭义行政责任。广义行政责任是指政府作为国家行政主体行使行政权力，通过实施国家行政管理对国家权力主体负责；狭义行政责任即政府公务人员作为政府的构成主体，在代表国家实施行政行为的过程中，必须承担责任，即狭义行政责任。3、政治责任与行政责任。政治责任是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而承担的维护社会制度、维护宪法精神和原则，维护国家法律和制度，维护国家安全，维护公民生命和财产不受侵犯，维护社会稳定、秩序和发展等方面的责任；行政责任主要指政府及其官员对既定法律和行政法规所承担的责任，特别是经由考选而就任的政府常务官员的责任。4、国家责任与个人责任。主要是指行政责任包含两种责任主体:政府从自身法权地位出发构成行政责任的承载主体，其所承担的行政责任表现为国家责任；政府官员从自身的公务身份出发构成行政责任的承担主体，其在执行公务的过程中所产生的责任，通常由国家承担，但在特殊条件下，则要由导致责任追究的行政官员个人承担。5、国家责任与行政责任。一般来说，国家责任包括一切国家机关对国家权力主体即国民负责，一切国家活动所产生的责任问题都属于国家责任；行政责任则专指政府及其公务人员对国家权力主体负责，承担由于国家行政行为所产生的责任。(二)行政责任的意义。1、行政权能的扩展，要求确立和确保行政责任问题。2、政府自身的变化，要求确立和确保行政责任问题。政府通过自身调整以适应不断变化发展的公共事务的管理。现代政府组织规模庞大，部门林立，人员众多，分工细致，职能复杂，要求行政组织通过内部的具体化的责任制度，以保证行政行为的规范化。(三)行政责任的历史演变。经历三个发展阶段:1、资本主义社会以前行政无责。2、资本主义国家行政责任。3、社会主义国家行政责任问题。二、行政责任的基本范畴行政责任是一种有着比较明确的基本范畴的制度和体系。(一)行政责任的特征。行政责任是具有广泛的政治、社会、道德的内容及涵义的责任体系。1、行政责任是一种责任；2、行政责任是一种义务；3、行政责任是一种任务；4、行政责任是一种理论；5、行政责任是一种制度；6、行政责任是一种监控体系。(二)行政责任的内在实施条件。行政责任的内在实施条件主要表现为履行行政责任的行为主体所应当具有的各项权利。1、基本权利。(1)人格保障权；(2)身份保障权；(3)职务保障权。2、一般权利。(1)公物使用请求权；(2)行使职务了解权；(3)执行公务保障权；(4)行政裁量权；(5)自由申辩权；(6)确认事实权。(三)行政责任的构成要件。构成要件是一定客观存在得以成立的基本条件。行政责任的构成要件就是行政责任得以成立的基本条件。换言之，构成要件是实现和形成特定事物性质和特征的某些关键性因素。从行政责任制度的角度说，实现和形成行政责任的性质和特征的关键性因素主要有:1、须是国家行政机关或行政人员的行政行为。(1)没有行政行为不产生行政责任；(2)行政机关和行政公务人员执行公务的行为都是行政行为，一切行政行为都发生行政责任问题；(3)国家行政行为产生行政责任，非行政行为不产生行政责任。2、须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认。(1)行政责任由宪法、有关法律和法规的精神、原则和条款所同意、确认和确定，包括行政责任的性质、内容、范围、条件、后果、种类、限制、确认、程序、执行。(2)没有法的规定不产生行政责任，行政机关或行政官员即使在事实上违法、侵权、损害、不当，违背行政责任，但由于没有法的规定而不承担法律行政责任，至多承担道义行政责任。(3)由法律规定不承担事实后果的行政行为，不产生行政责任(这是国家豁免说的一种有条件的沿用)。3、须有特定的行为后果(事实)。只有当行政机关或行政官员的行政行为造成特定的损害性后果时，才产生实际承担行政责任的问题。没有损害性行为后果，行政责任就仅仅是“法理”上的责任，而不构成法律上的责任，但只有法律上的责任才产生实际执行的问题。(1)(国家)行政责任中受害的一方恒定是公民，包括公民个人和公民团体，而行政责任的一方除了行政机关和行政官员以外，在特定条件下，还包括获得合法行政授权的其他行为主体。(2)在通常情况下，强调行为后果损害性的同时，还规定行为人须有主观上的过错，即将行为人主观上的过错作为追究行政责任的充足条件；在特定条件下，则只强调行为后果的损害性而不论其主观状态如何。(3)损害性后果与行政行为存在直接因果关系，即行为对象所受到的损害必须是行政行为直接造成或引起的，由于第三者行为或自然力所形成的损害不产生行政责任，(国家)行政机关和行政官员不承担因此而产生的赔偿责任。4、国家全部承担或部分承担损害责任。一切行政责任在名义上和性质上都必须由国家承担。然而，国家的行政行为是政府通过具体的行政机关及其官员的具体行政活动来实现的，同时，法律(诉讼)也要求责任的承担者具体明确。所以，西方国家的行政责任在名义上恒定是国家(政府)，在实际的法律活动和行政管理过程中却具体分为政府机关、政府官员和获得合法授权的其他组织及个人。其中，完全由行政行为所造成的损害性后果，国家承担完全责任并予以全部偿付，部分由行政行为所造成的损害性后果，国家承担部分责任并部分偿付，完全不是由行政行为所造成的损害性后果，国家完全不负责任并完全不予以偿付。三、行政责任的确定行政责任的确定主要指两种情况:一是指国家行政组织根据一定的管理原则，与行政权力的再分配相一致，对行政责任进行再分解，使之具体化、规范化，归属于不同的行为主体，并以此作为追究行政责任的依据。二是指在国家法律生活中，根据一定的法律原则，通过一定的法定形式，经由一定的法定程序，来判定在具体的事件中行政责任是否存在，是否成立及责任主体和赔偿责任。(一)行政责任的主体(承担者)。政府官员执行公务的行为发生损害时才产生行政责任，因此，行政责任的主体即国家。但是，行政官员在执行职务中由于个人严重过错所造成的不应有的损害，最终却要由官员个人负责。这就产生了行政责任的双重属性及其区分问题。1、政府官员行政责任的确定。一般来说，官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失，官员本人不负责任，而由国家承担；官员故意或犯有重大过失，则必须承担责任，这种责任的构成要件，主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质，完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令，行使自由裁量权而产生的行政过失，官员个人一般不负责任。2、政府机关行政责任的确定。由于行政机关具有在本部门管辖范围内单独发布行政法规、命令、指示等权限，因而具有独立的行政行为主体及其相应的行政责任主体地位。这就产生了确定政府机关行政责任的问题。确定机关行政责任是为了分清和落实机关责任；确定行政责任是为了在发生行政行为过失的情况下，明确行政诉讼对象或行政惩处对象；机关行政责任与官员行政责任互为条件，机关行政责任的产生与追究一般以该机关行政首长或其他官员的个人行政责任的产生与追究为转移；由于获得合法委托的从事国家行政管理活动的非行政机关和非行政官员，其行政责任由委托机关承担。(二)确定行政责任的依据。1、宪法；2、国家责任统一法典，即单行法规，用以全面、详细规定国家(行政)责任问题，既规定性质、种类、适用等实体问题，又规定程序问题。英美法日瑞士奥地利等国都有这样的法典。统一法典的好处在于，有利于集中、准确地阐述和规范行政责任并开展行政诉讼，进而使行政责任成为规范国家行政行为和公民维护自身合法权益的有效制度。这一点，也正是我国行政责任制度所面临的紧迫问题。3、民法和民诉法。4、判例法。英美法系国家和法国实行判例法。5、议会专门法律、法规。6、地方法规。7、行政法典。(三)行政责任的追究。行政责任的追究是在行政责任确定的条件下(包括责任主体、责任事实、责任依据等)，依据一定的法律原则和规定，对损害性行政行为的责任主体予以一定的行政或法律惩处，并根据情况使之承担赔偿的制度。这种制度是整个行政责任制度的基本的和重要的环节之一，是行政责任制度的归宿。行政责任的追究的基本问题是:1、追究责任的主体和程序性问题。追究行政责任的主体与宪法、法律、法规规定的权限相一致，在西方国家顺序为议会、法院(普通法院或行政法院)、国家检察机关、政府自身和公民。其追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定。这里重点探讨公民依法对行政责任的追究和法院依法对行政责任的追究。(P510)。2、实体性问题。追究行政责任的实体问题，主要表现为:(1)行政裁决。行政裁决是司法行政之一种，亦称行政仲裁，是国家行政机关受理个别具体案件的行为，一般表现为当事人一方或双方向法定仲裁机构提出仲裁申请，由仲裁机构了解情况后根据有关规定作出裁决。裁决后如当事人不服，还可以在规定期间内向上级仲裁机构申诉或向法院上诉。行政裁决的行为对象主要是行政纠纷。行政纠纷是行政机关之间、行政机关与其他组织及公民之间因行政管理所引起的争议纠纷。(2)行政诉讼。行政诉讼是指因违反行政法规而引起的诉讼，主要包括行政机关及其官员因行政行为违法或者侵权、失职，以及公民因违反行政法规而受到的诉讼。(3)行政惩处。国家行政公务人员在被确定违反某种义务或责任而尚未触犯法律的条件下，将受到相应的行政处分；在触犯法律的情况下，将受到法律制裁。在这方面，我国尚无统一法典，至今仍沿用国务院特别法规的规定。(4)行政赔偿。在发生损害性行政行为后果的条件下，除有法律明文规定豁免或审判豁免，国家一般要承担其赔偿责任。在西方国家，金钱是国家赔偿的唯一形式。思考题:1、行政权力的内涵2、行政权力的特征和结构3、行政权力与其他政治权力之间的关系4、行政权力分配的原则与途径5、行政权力分配中处理集权与分权的关系6、行政授权及其特点7、行政权力运行中的负效应及其克服8、认识行政国家现象9、当代中国行政权力转型过程中的问题及对策谢谢观看!!