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丹尼尔·A·雷恩管理学者从历史上可以吸取许多经验教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门。绪论西方行政学产生历史与知识背景公共行政学思想发展演变教学的体例安排一、西方行政学产生历史与知识背景1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特(LeonardDWhite1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。西方国家公共行政学产生的条件：19世纪末20世纪初，美国、德国第二次工业革命——电气时代19世纪末20世纪初引发了伟大的“管理运动”政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任¡°守夜人¡±变成积极干预社会生活的¡°行政国家¡±。行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而¡°功绩制¡±的实施和¡°政治中立¡±原则的确立，更促使行政成为¡°非政治化¡±的管理领域。行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。“行政国家”的出现“文官制度”改革运动的发展专业教育和职业教育的发展科学管理运动的影响多种学科知识的形成和发展二、行政学思想发展演变北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（1887¡ª1911），（2）传统行政研究时期（1911¡ª1933），（3）修正行政研究时期（1933¡ª1960），（4）整合行政研究时期（1960年以来），（5）重建或革新行政研究时期（20世纪80年代¡ª90年代以来）。中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段¡ª¡ª传统管理时期（19世纪末¡ª20世纪20年代），（2）成长阶段¡ª¡ª科学管理时期（20世纪20年代以后），（3）科学化阶段¡ª¡ª现代化管理时期（始于本世纪40年代）。中山大学唐兴霖的三分法：（1）形成时期的行政思想（19世纪末～20世纪30年代）主导范式：“制度—功能行政观”。（2）发展时期的行政思想（20世纪40年代～20世纪60年代）主导范式：“行为—过程行政观”。（3）繁荣时期的行政思想（20世纪70年代～）主导范式：“多元化行政观”。教材将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出与创立（1887¡ª1918），（2）西方行政学的正统时期（1919¡ª1941），（3）西方行政学的批评与转变时期（1941¡ª1959），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代），（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年代），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）。结论第一，行政管理思想或者学说的发展具有演进的性质。第二，行政管理思想或者学说的内容是历史选择的结果。第三，行政管理思想或者学说的内容的发展程度取决于实际生活的发展或者成熟程度。第一章行政学产生前的行政思想行政学产生前最具代表性的思想家是：亚里士多德、马基雅弗利、洛克、卢梭、密尔。第一节亚里士多德的行政思想一、生平前384～前322代表作：《政治学》《雅典政制》二、亚里士多德的行政思想（一）国家的起源与目的国家起源于人的自然本性的必然发展。国家的目的是使国家中的每一个成员都具备适量的财富、强健的体魄和高尚的灵魂。（二）提出三权分立的雏形政体的三个组成部分：议事部分、行政部分、审判部分。（三）行政机构设置的依据城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（四）行政组织应具备一定的职能城邦监护职能公共财政军事职能等等（五）行政人员的任用与监督行政人员任用方式上有差别的主要因素为：负责选任的人员；受任的人员；任用的手续选任行政官员的基本原则：适才适用原则、专人负责原则、德才兼备原则行政人员选拔的四种技术方案：（1）行政官员由全体公民负责选任，以选举、抓阄或二者兼用来决定。在实施时要把全体公民划为若干选区。或者（2）行政官员分为两类，一种从全体公民中通过选举、抓阄或二者兼用的方式选出，另一种从部分公民中以同样的方法选出。或者（3）行政官员只由部分公民担任，但是分为两类，分别由由全体公民以选举和抓阄的方法选出。或者（4）由部分公民负责选择行政官员。官员一部分来自全体公民，一部分来自部分公民。（六）法治与依法行政法治的两重含义：已成文的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应本身是制订的良好的法律。前者强调法律至上，后者强调法律正当。第二节马基雅维利的行政思想简介一、生平马基雅维利（1469～1527）代表作《君主论》二、马基雅维利的行政思想（一）国家理论国家的基本职能保障每个社会成员自由地使用财产保障人民的安全调节社会矛盾为民众谋福利（二）权力理论权力是政治的基础国家的根本问题就是统治权权力是法制制定与执行的保障（三）领导理论君主应具备的能力预见能力决策的能力应变的能力自我判断的能力（四）反腐败思想1、腐败的分类公民的腐败城邦的腐败政治制度的腐败2、腐败产生的原因3、反腐败的反措施第三节洛克的行政思想一、生平与西方古典自由主义洛克（1632～1704）是17世纪英国著名的哲学家和思想家，是西方古典自由主义的鼻祖。主要代表作：《政府论》（上、下）二、洛克的行政思想（一）政府权力的来源、性质和目的1、政府的权力来自于人们的委托；2、政府的权力是有限的；（政府接受的权力是有限的、政府的权力受到契约内容的限制、政府权力受到人们同意的限制）3、政府的目的是保护人们的生命、自由和财产。（二）政府的职能国家的权力孟德斯鸠的三权分立三权分立与制衡行政机关的特殊职能有：一是召集和解散立法机关的权力；二是自由裁量权。三、依法行政法律是自由的限度和保障政府必须以正式公布和长期有效的法律来进行治理。制定的法律应该被执行。法律的施用应该坚持法律面前人人平等原则。行政机关虽然有一定的自由裁量权，但也必须受到必要的限制。四、政府的解体社会解体导致政府的解体。政府的内溃导致政府解体。第四节密尔的行政思想一、生平（1806～1873）著名的哲学家、经济学和逻辑学家，自由主义政治思想的代表人物。代表作：《论自由》1859、《代议制政府》1861二、密尔的行政思想（一）政府理论1、代议制政府是最好的政府形式。代议制政府是最高权力属于整个社会的政府。代议制政府是既能“自保”又能“自助”的政府。2、政府的管理职能一个好的政府就应当能够实现一种最开明最有效的行政管理，这种管理能够提供良好的效率、能够把事情办好，政府的一切管理都应当有助于推进个人自由的发展。（二）政府的行政管理政府主要从事国家具体事务的管理。政府的行政管理应该专门化。一个好政府必须要有好的行政管理。良好的行政管理必须要有良好的管理制度。（三）政府的行政机构问题行政部门的设置应同问题相一致。同一个问题应该由同一个部门来管理。行政机构的设置必须采取个人负责制的组织形式，但也注意委员会的咨询和参谋作用。（四）人事行政问题行政官员的任命应该通过自上而下的逐级任命，而不是通过选举任命。对职业文官的性质、录用及晋升和免职的问题进行了讨论。第二章提出与创立时期的西方行政学说威尔逊的《行政学之研究》，主张政治与行政分离古德诺的《政治与行政》，明确的指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来泰勒倡导科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起，被成为“科学管理之父”法约尔“管理过程学派”奠基人。发表的《工业管理与一般管理》一文，提出了一般管理理论第一节威尔逊的行政思想威尔逊（1856～1924）美国著名的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家。1886-1902：政治学教授，教学、研究；1902-1910：普林斯顿大学校长；1910-1913：新泽西州州长；1913-1917：美国总统；1924：去世代表作：《行政学研究》1887一、思想渊源与生产背景1、思想渊源：受德国行政研究思想的影响：行政研究在德国很受重视2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反思二.主要行政思想1.关于行政学研究的必要性（1）解释之前为何行政研究不受重视（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导当今的行政工作必须认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准这就是为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因2.关于行政学研究的目标与任务目标有二个：（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；2、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务即用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务，即如何管。3.关于行政的实质（1）行政管理是什么：—行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。（2）行政管理与政治的关系行政不同于政治政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系行政在本质上不同于宪政制度；宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。4.指出行政学研究的历史渊源（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。5.指出行政学研究的方法主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。6.关于人事行政的思想丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：（2）重视政府官员的素质：7.关于行政监督的思想指出要以公共舆论监督行政管理8.其他思想关于行政体制（政府间关系）的思想：主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政府机构以新的生命；要组建地方分权制度；关于行政伦理的思想：三.简评1．开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。2．比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；3．较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；第二节古德诺的行政思想一、生平和著述Goodnow,1859-1939政治学家、行政学家、法学家和教育家美国政治学会的创始人之一并担任第一届（1903年）会长1914~1928霍布金斯大学校长《比较行政法》（1893年）、《政治与行政》（1900年）、《美国行政法原理》（190