违反法定程序的行政处罚是否有效

16．违反法定程序的行政处罚是否有效P县劳动就业管理局（原P县劳动服务公司，以下简称就业局）是承担着政府部分行政职能的就业管理机构。从1994年1月至1996年10月，该局收取劳务管理费、劳务服务费、县内临时工管理服务费、临时工培训费和劳务市场收入等共578698.40元。1996年11月29日，P县地方税务局（以下简称地税局）向就业局发出限期申报纳税通知书，12月2日和7日又两次发出限期交纳税款31394.71元的通知，就业局均未按期履行。12月13日，地税局依据《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第四十六条关于“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未交纳的，税务机关除依照本法第二十七条的规定采取强制措施追缴其不缴或少缴的税款外，可以处以不缴或者少缴的税款五倍以下的罚款的规定，以P地税罚字第1号税务处理决定，对就业局作出处以应缴未缴的营业税、城建税、教育费附加31394.71元的3倍罚款计94184.13元，限于12月18日前入库。就业局不服，以地税局为被告提起行政诉讼。原告诉称：本局是承担政府行政职能的就业管理机构，收费属于行政经费预算外的资金，因此本局不是纳税义务人。被告令本局纳税，在遭到拒绝后又以行政处理决定对本局罚款。《行政处罚法》第四十二条规定，作出数额较大的罚款处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利。关于多少为数额较大，国家税务局在《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》中作出对法人或者组织罚款1万元以上为数额较大的界定。这个实施办法已经于1996年10月1日起施行。该处理决定适用法律错误，程序违法，请求人民法院予以撤销。被告辩称：原告虽然是承担着政府部分行政职能的就业管理机构，但是属于自收自支的事业单位，应当依法纳税。原告未及时纳税，应当受到处罚。被告地税局作为县级以上人民政府的税务行政管理机关，有权对在自己管辖范围内发现的税务违法行为进行处罚。地税局在对就业局作出处理决定30日以后才收到国家税务局《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》。该处理决定不适用《行政处罚法》第四十二条有关听证程序规定。人民法院应当维持本局的行政处理决定。庭审期间，被告未能提供检查笔录、原告是纳税义务人和应纳税款计算依据等相关证据。法院认为：依照《行政处罚法》第四十一条的规定，地税局违背该法规定的程序作出的行政处罚，不能成立。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，该决定应予撤销。就业局诉称自己不是纳税义务人，向其征税是错误的；地税局辩称原告就是属于纳税义务人，应当依法纳税，是行政执法实体方面的争议。已经查明，该行政处理决定从程序上违法，依法应予撤销，法院无需再就行政执法实体方面的争议继续进行审理。据此，P县人民法院于1997年3月12日判决：撤销P县地方税务局1996年12月13日所作的P地税罚字第1号税务处理决定。本案诉讼费6421元，由被告P县地方税务局负担。宣判后，双方当事人均未上诉，判决已经发生法律效力。问题：1、指出被告行政处罚程序违法的表现。2、被告应否举行听证，其辩解理由是否成立？3、试评价法院的判决。相关知识：1、行政处罚程序；2、《行政处罚法》关于处罚程序的规定；3、《行政诉讼法》关于判决的规定。法理分析：本案税务处理决定的内容是罚款，在性质上属于行政处罚决定，“P地税罚字第1号”字样也足以证明其行为性质。本案被告P县地税局之所以会败诉，主要是在行政处罚程序上出了问题，构成行政处罚程序违法，依法应予撤销。正如法院所确认的那样，地税局的处罚决定是在1996年12月13日作出的，而《行政处罚法》已于此前的1996年10月1日起施行。地税局的处罚决定违反了该法行政处罚程序的规定，主要表现在：第一，被告地税局违反了《行政处罚法》关于调查取证的程序规定。该法第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第三十七条规定了“询问或检查应当制作笔录”。然而，地税局在庭审期间，却拿不出调查笔录，也不能出示被告属于纳税义务人和应纳税款计算依据的全部证据。根据《行政诉讼法》第三十二条的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告不能提供作出行政处罚决定的证据，应当承担败诉的后果。第二，被告地税局没有履行《行政处罚法》规定的告知义务。该法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。……行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”根据上述规定，拟被行政处罚的相对人享有知情权、陈述权和申辩权。行政机关有法定的告知义务。如果行政机关不履行义务将承担什么后果呢？该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”这就意味着，如果违反上述规定，行政机关的处罚决定不能成立，不具有任何法律效力。本案被告没有证据证明其已履行了告知义务。因此，该处罚决定不能成立。第三，被告地税局违反了《行政处罚法》关于听证程序的规定。该法第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案被告拟对原告作出9万余元的罚款，却没有告知被处罚人有要求听证的权利。地税局的抗辩理由是：作出处罚决定时，尚不知“较大数额罚款”的确定标准。虽然国家税务总局在《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》中规定，对法人或者组织罚款1万元以上为较大数额的罚款，该办法也于1996年10月1日起生效，但是，地税局是在对就业局作出处罚决定30日后才收到该文件的。故而，未告知听证权，情有可原。地税局的这一抗辩理由不能成立。因为自法律公布后，即视为当事人（包括行政机关）已明知或应知该法律存在。任何组织或个人都不得以其未接到通知或未见到该法条为由而违反法律的规定。况且，国家税务局的办法是1996年10月1日与《行政处罚法》同时生效的，其公布时间应是1996年10月1日或以前。地税局的处罚决定是1996年12月13日作出的，其间有两个多月，地税局应该早就收到文件了。《行政处罚法》第三条第二款明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”本案中，被告地税局严重违反行政处罚程序有三处之多。因此，人民法院判决其行政处罚违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定予以撤销是正确的。值得指出的是，《行政处罚法》关于处罚程序的规定颇具特色，标志着我国行政程序立法方面的重大突破。表现在：首先，该法首次将行政程序合法上升到基本原则的高度予以确认。其第三条第二款明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”其次，该法将行政处罚程序分为简单程序、一般程序和听证程序分别予以详细规定，这也是以往立法中没有的。再次，该法首次采用了听证程序，增强了行政处罚的公正性和公开性。上述特点表明我国立法者已经高度重视行政程序问题，正在逐步克服以往的重实体、轻程序的片面倾向。行政执法者应当正确理解立法者的立法精神，坚持严格依法办事，以不断提高行政执法水平。