西方行政改革理论

当代西方公共行政改革理论与实践的新进展及启示前言“世界上，唯一不变的就是变化”当代西方公共行政改革：时间上：指从20世纪70年代末一直到现在。具有两个特别的意义：理论上：开启了公共行政模式转变的时间之窗。实践上：广泛、全面、激进。新的公共管理模式在后发国家的“水土不服”？新公共管理模式在发展中国家应用时，遇到一些问题，比如：腐败的风险。社会“公平”问题的争议。公共服务市场化程度的争议。新公共管理有效运行的基础在哪里？探讨四个问题：一、当代西方国家公共行政改革的背景和总体特征二、当代西方国家公共行政改革的理论来源三、当代西方国家公共行政改革的基本实践和得失四、当代西方公共行政改革的启示一、当代西方国家公共行政改革的背景和总体特征20世纪70年代末80年代初，一场行政改革之风席卷全球，开启了“行政改革的时代”。其中最为著名的大规模改革包括英国的下一步行动方案（TheNextSteps）、美国的政府再造（ReinventingGovernment）、加拿大的公共服务两千计划（PublicService2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（OECD,1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等。（一）当代西方国家公共行政改革的三个基本原因1、社会的变化对公共服务产生了新的要求，公共产品“众口难调”。社会结构的变化公共服务多样化收入的增加公共服务个性化比较的压力公共服务更优化2、国家缺乏充足的财力来保证公共产品和公共服务的提供3、“公共悖论”愈演愈烈导致政府信任危机扩大。“公共悖论”意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践与理论和公众对其期望之间的差距。公共悖论普遍存在于世界各国，其成因不能仅以公共官员的社会动机来解释，公共部门本身固有的一些特征和内在弱点是更为主要的原因。要突破公共悖论，必须设计一系列的制度安排和机制克林顿说，美国政府“不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起”。小结：西方行政改革的三个基本动因社会对公共服务产生了新的要求国家缺乏财力来保证公共产品和公共服务的提供“公共悖论”愈演愈烈导致政府信任危机扩大（二）当代西方公共行政改革的总体特征1、是传统行政模式与现代行政模式的分水岭，促成了一种新的社会治理模式的形成。2、两股流派（新公共管理改革流派和新公共服务改革流派）相互交织，前后衔接，都是对传统公共行政模式的反思和一定程度的超越。公共行政改革的两种流派区别：新公共管理改革流派强调市场机制“市场式政府”改革前期采用较多新公共服务改革流派强调公众参与“参与式政府”改革后期采用较多共同点：是对传统公共行政模式的反思和一定程度的超越都是用政府之外的力量来克服官僚制的“陷阱”二、当代西方公共行政改革的理论来源（一）新公共管理改革的理论来源：公共选择理论、企业家政府理论1、公共选择理论：（以布坎南为代表）“用经济学的理论、模型和方法研究政治和行政问题”公共选择理论的3个主要观点：引入了经济学上的人性假设：理性经济人、追求个人利益最大化。政府具有犯错误的天然倾向：都是经济人；利益集团影响；选举规则问题；决策代价权衡；扩大和延伸错误决策政府效率低下的天然倾向：官员追逐个人利益倾向；缺乏竞争；缺乏激励；缺乏监督；政府不断扩张开出了与传统行政学不同的治疗药方：宪政改革；打破垄断、实行竞争；“用脚投票”；建立激励机制；改革税制；监督政府2、企业家政府理论：是指用企业家的精神，以及企业的管理理念、模式、方法，来改革公共管理部门，重塑政府形象。体现在美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革公营部门》一书中。“企业家政府”的十项原则(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨(2)社区拥有的政府：授权而不是服务(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去(4)有使命的政府：改变照章办事的组织(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要(7)有事业心的政府：有收益而不浪费(8)有预见的政府：预防而不是治疗(9)分权的政府：从等级制到参与和协作(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。核心原则：掌舵而不是划桨掌舵：制定公共政策划桨：直接提供公共服务政府的职能应该是掌舵而不是划桨（二）新公共服务改革的理论来源1、多中心治理理论2、后现代公共行政理论此外，还有公民社会理论、公民权理论等1、多中心治理理论多中心：多个权力中心、多种主体、多种机制治理：与“统治”相对应，从统治走向治理。“是个人与机构、公共与私人共同解决公共事务的诸多方式的总和，它是一个持续不断的过程。”----------全球治理委员会统治与治理的区别区别项目统治治理主体政府政府、私人部门、第三部门机制和工具行政、法律、经济行政、法律、经济、协商、合作权力运行方向自上而下、单向性多向性构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式：公共产品如果完全由市场提供，会产生“搭便车”现象。公共产品如果完全由政府提供，导致低效率和浪费。以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的学者认为，社会自我治理机制也是处理公共事务的有效制度安排。因此，应当形成通过多种机制共同提供公共产品的治理结构。2、后现代公共行政理论以福克斯、米勒等人的观点为代表3、新制度经济学来源：科斯《企业的性质》、《社会成本问题》基本思想：在交易费用为零的情况下，产权安排不会影响资源的配置效率，但是现实交易成本不可能为零，所以正常情况下，制度是（产权界定）很重要制度是一系列被制订出来的规则、守法程序和道德规范制度是稀缺的资源是一个非常重要的经济变量国家在界定和明晰产权、降低交易费用方面发挥重要职能。为了克服路径依赖，要不断进行制度创新(“诺斯悖论”，指的是政府部门本来应该提供公共产品，但由于种种原因，却打着提供社会公共产品的招牌，为政府部门的利益而损害社会的利益，最后提供的可能就是公共灾祸。政府行为始终无法摆脱“诺斯悖论”的阴影，这从一个侧面反映了转轨经济中的政府的尴尬处境。究其根源，规范政府行为的步伐仍明显滞后于市场经济发展的要求。政府既当运动员又当裁判员、既是游戏规则制定者又是利益分配参与者的现象，在中国还非常普遍；不规范的政府行为，难免会向与其有千丝万缕联系的企业、事业单位倾斜，由此带来不公平竞争；另一方面，由于存在利益关系，政府在市场监管时难以做到三公原则。同时，利益驱动导致的政府行为，还容易成为滋生腐败的温床。)政府具有制度创新的某种优势，但也存在政策失败的潜在风险。三、当代西方公共行政改革的基本取向和主要实践新公共管理改革：市场式政府改革新公共服务改革：参与式国家改革两股流派相互交织，前后衔接。改革前期，主要是新公共管理改革；改革后期，更多的是新公共服务改革。第一种流派：新公共管理改革（NewPublicManagement）时间：主要是从20世纪70年代末到90年代初围绕经济和效率目标，把市场机制引入公共行政，通过竞争的方式提供公共产品。以美国的“重塑政府”运动、英国的“公民宪章”运动最为著名。新公共管理改革的主要内容：（一）政府职能的重新分析和定位（二）市场化改革和引入竞争机制（三）以顾客为导向（四）注重结果和绩效评估（一）政府职能的重新分析和定位改革的基本思路：“市场优先，政府其次”。目的是实现政府职能的收缩，实现政府职能从社会的回撤。改革的基本做法：1、把“掌舵”和“划桨”职能分开，设立执行局(executiveagency)。英国：1988年“改善政府管理：下一步行动”计划：把提供公共服务的职能从政府各部门分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”承担。设立“执行局”有一系列程序：确认服务是否必要→谈判→签订绩效合同执行局局长“非终身制”。每隔三年对执行局进行评估，剔除过时的职能。新西兰：改革更激进。实行“彻底执行局化”的改革。2、通过放松规制的办法进行政府职能改革美国：放松规制运动规制：规则与限制外部管理规制：内部管理规制：美国政府的“规制迷宫”（二）市场化改革和引入竞争机制引入三种类型的竞争：公对私的竞争私对私的竞争公对公的竞争公共服务市场化改革实践中普遍采用的方式1、私有化2、合同外包（合同出租）3、公私伙伴关系（Public-PrivatePartnership）4、凭单制度5、用者付费制1、私有化：英国是西方国家中对国有企业实行私有化改革起步最早最突出的国家。撒切尔政府表示“私有化无禁区”。航空、电信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、运输等领域的私有化。公共住房、部分卫生、教育领域私有化。2、合同外包政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外招标，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府购买。合同外包的发展经历了从“蓝领服务”向“白领服务”拓展的过程。英美两国公共服务的合同外包比较突出。合同外包的优势成功合同外包的三个重要环节（案例分析：新泽西州伊丽莎白市的监狱承包----------一个失败的案例\黑水公司在伊拉克的表现）3、公私伙伴关系（Public-PrivatePartnership）以政府特许等形式吸引私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务。私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费来收回企业成本，追求投资回报。固定、非固定的公私伙伴关系典型方式：BOT(建造Built----经营Operate-----移交Transfer)4、凭单制度政府把某一公共项目的财政拨款，转化为有价证券(凭单)，直接交给消费者，通过消费者在市场中的选择，引发公共服务提供者的竞争，服务提供者再依据这些凭单到有关部门换取收入。美国的教育券改革英国的医疗券改革5、用者付费制把价格机制引入公共服务领域，对消费者收取费用的一项改革措施。运用范围主要包括公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、住宅服务等。（三）以顾客为导向把服务对象看作“顾客”。打破公共服务的垄断性，给服务对象“顾客”一样的选择权。“顾客导向”的具体措施：英国：90年代初英国的“公民宪章”(citizencharter)运动是顾客导向的重要体现。公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，从而提高服务水平和质量。1991年英国公民宪章运动服务承诺：内容、目标、标准、程序、时限承诺。明确违反诺言的责任。加强制度建设，形成实践诺言的机制。公民宪章的六个指导原则明确的服务标准：服务效率、质量等方面的具体要求及公务员行为准则透明度：有关公共服务的信息必须公开、透明顾客选择：向公众提供选择服务机构的机会礼貌服务：一视同仁地向公民提供服务完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理机制资金的价值：发挥公共资源价值的最大化《铁路宪章》：“如果延误了您一个小时以上，您每次将会得到一张乘车优惠券，其价值相当于票价的20%或更高。”公路管理部门服务承诺：“高速公路上每隔1500米设立一部应急电话，每隔100米设立一个应急电话的方向指示牌。所有应急电话每4周测试一次，最长每8周清洁一次。电话出故障尽快处理，最长不超过4小时。”英国政府说，“公民宪章运动为服务对象提供了审视公共服务的机会”美国：克林顿政府时期建立“顾客驱动的政府”(customer一driven)改革，政府部门普遍实施顾客满意度调查，设定“顾客服务标准”，公开接受公众监督。（四）注重结果和绩效评估注重结果和产出绩效合同得到广泛使用注重绩效评估，主要围绕“3E”标准展开：经济(Economy)：指投入成本的降低程度。效率(Efficiency)：产出与投入之间的比率效能(Effectiveness）：产出对目标实现所作贡献的大小。英国的雷纳评审：雷纳评审从1979年开始，持续了十几年时间，实行了300多项评审。雷纳评审对要评估的部门活动提出三点质疑：1、为什么要从事这些工作？2、为什么要按照目前的方式