高校管理部门如何依法行政(讲座提纲)

1高校管理部门如何依法行政（讲座提纲）华侨大学法学院张德瑞一、依法行政的概念、产生与发展1.依法行政的概念。这里探讨的行政是权力分立或权力分工意义上的公共行政，是指国家行政主体对国家事务和社会事务的管理活动。公共行政由“公共”和“行政”两方面组成。“公共”（Public）一词在英文中有公有的、公众的、公立的、公用的、公开的等多种含义。行政的“公共”性，意指由公共权力机构所实施的整合社会资源、满足社会公共需要，实现公共利益、处理公共事务的管理活动。而“行政”（Administration）一词在英文中有控制事务的方向、运用合法权力处理事务、管理等含义，它是指政府为主的公共机构制定和实施公共政策等一系列管理活动的总和。因此，所谓“公共行政”，是指国家行政机关以及其他法律、法规授权的组织对国家与社会公共事务的管理活动。公共行政的目的在于实现公共利益，其所追求的目的是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利。公共行政的定义主要包含以下四个层面的意思：即：（1）行政活动的主体主要是国家机关，除此之外，还包括法律、法规授权的其他组织；（2）行政活动的范围非常广泛，并且还有不断扩大的趋势，现代行政已经不限于管理国家事务，还要管理社会公共事务；（3）行政活动的目的是为了实现对国家事务和社会公共事务的组织与管理；（4）行政活动的方法和手段主要是决策、组织、管理和调控。2依法行政的理念、制度和实践，起源于资本主义社会的初期，是在资产阶级反对专制和争取民权的宪政运动中产生的。由于政治理念、历史传统和社会文化制度的不同，各国依法行政的称谓也不尽相同，比如德国称为“依法行政”，法国称为行政法治”，英国称为“法治”或“依法行政”，美国是将“依法行政”包含在“法治原则”之内，日本则称为“依据法律行政”或“法治行政”。虽然各国的称谓不尽一致，但其含义却大体相同，即都是指行政机关必须依据法律行使行政权。基本要求是行政权的取得必须由法律设定，行政权的行使必须遵守法律，违法的行政必须承担法律责任。这三点基本要求构成了依法行政的完整概念。2.依法行政的产生（1）“人治”与“德治”的缺陷。1958年，毛泽东在一次会议上说：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。民法、刑法那么多条谁记得了，宪法是我参加制定的，我也记不得了。我们基本上不靠那些来维持秩序”，“不能靠法律治多数人”，“我们的每一个决议都是法，开会也是法”、“主要靠（党内）决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。”他甚至还提出，“许多问题的解决，光靠法律不行，法律是死的条文，是谁也不怕的。大字报一贴，群众一批判，会上一斗争，比什么法律都有效。”1959年毛泽东进一步提出，“要人治不要法治”。从此，我国宪法中确立的法制原则被作为资产阶级的东西受到批判。刘少奇明确指出：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作办事的参考。”3人治的最大好处：高效率；人治的最大缺陷：非理性。制度一旦把权力集中在一个人的手中，即使这个人的道德品质再完美，也难以逃脱会被腐蚀的命运。英国思想家罗素在他的名著《权力论》中指出：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象”。许多贪官，在一开始的时候并非就是道德很差的人，恰恰相反，他们中的许多人，在早期的工作中曾经为国家和社会做出过十分突出的贡献，也正因为如此，他们才能一步一步地走上更高级的领导岗位。这些众多官员“前仆后继”的落马，不得不让我们想到是我们的权力监督机制还存在问题。电视剧《大法官》中春江市委书记孙志的自白就很耐人寻味：在自己走向犯罪之始，如果有人吆喝一声，约束一下，那道德可能还会跑回来；如果有人管着，有人监督着，自己也会立刻明白，春江是八百万人口的春江，不是你自己的家。可没人对我吆喝，也没人给我制止。因贪污被判死缓的山东省泰安市原市委书记胡建学，曾得意洋洋地对别人说：“官到我们这一级，就不好监督了”。“在泰安，我说了算，我想干什么，就干什么……”。辽宁贪官幕绥新在狱中说：“我当了市长以后，没人管，成了党内个体户。如果有人经常管我，不至于走到今天。”正是这种“上级不容易监督、同级不愿意监督、下级不敢监督”，使得我们党任用干部的规则、干部管理制度等在一些地方全部成了一纸空文，监督机构形同虚设，也注定了一些领导干部最终会走向犯罪的道路。中外历史的经验一再表明，道德的自律作用尽管是十分重要的，但由于人性的弱点所致，道德的自律最终也是靠不住的。如果没有一套完善的权力监督机制，哪怕是一个道德再完美的人，都可能会被不加制约的权力魔杖所伤害。在社会利益多元化的我国社会转型时期的4复杂背景下，我们绝不能一厢情愿的期冀依靠个人道德的自律来杜绝中国政坛的事故频发。莫斯科不相信眼泪，我们同样不应该完全相信品质，因为品质是会发生变化的。从这个意义上讲，因监督约束机制的缺失而让原本优秀的政坛官员落马，实在不仅仅是腐败者个人的悲剧。（2）“法治”产生的必然性。古希腊思想家亚里士多德曾经提出过这样的问题：何种方式治国较有成效？应该依靠最好的人还是最好的法律？主张人治的认为，法律只能规范一些基本原则，不能对五花八门的生活现象一一提出解决办法，所以治国应当靠最好的人；主张法治的却认为，治国不能没有法律的指导，因为每个人都有感情，如果任凭个人感情用事，往往会导向偏见和腐化。唯有法律是没有情绪的，法治正是免除一切情欲影响的理性之治。当然，就每一个案来说，法治不见得能导致最好的结果，人治也不必然会带来最坏的结果，然而法治却能建立普遍明确的规范，创造一般而长期的福祉。因为在一般情况下，人治必然反映人性的缺陷（例如人的私欲和偏见、权力的滥用和腐化等等），也必然影响政治清明。法治——在亚里斯多德的眼里，恰是诉诸理性的途径，力求防止人性的缺陷，并且为社会带来更有保障的公平正义。他在两千多年前就提出，“法治应当优于一人之治”。他还提出了法治的基本内容一是要有一部良法，而是这部良法要得到人们的一体尊行。3.依法行政的发展（1）依法行政的起步阶段（1978—1989）（2）依法行政的发展阶段（1989—1996）（3）依法行政的全面推进阶段（1996—）1996年2月，以江泽民同志为代表的党中央第一次提出了“依5法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略。1993年3月召开的全国人大四次会议，正式将这一方略确认下来。1997年9月党的十五大报告和1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，均正式使用了“依法治国，建设社会主义法治国家”的准确表述。1999年11月8日，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，从而揭开了我国全面推进依法行政进程的序幕。在《行政处罚法》实施以后，《行政复议条例》于1999年上升为《行政复议法》，《中华人民共和国行政监察法》（1997）、《中华人民共和国立法法》（2000）、《中华人民共和国行政许可法》（2003）、《中华人民共和国公务员法》（2005）等一些重要的法律都先后出台。2004年国务院又在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了我国未来10年全面推进依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标。二、依法行政的主体与高等学校的法律地位1.依法行政的主体（1）行政机关（从中央到地方）（略）（2）行政机关的内部机构。具有行政主体资格的各级人民政府及其职能部门，根据行政管理的需要，可以设置若干内部机构，以协助和办理各项行政事务，但这些内部机构不能以自己的名义对外行使行政职权。但有例外：即有些内部机构在法律、法规明确授权的条件下，可以以自己的名义独立对外行使职权并承担相应的法律责任。行政机关的内部机构又可以分为两类：一类是各级人民政府所属的内部机6构，常见的是各种临时机构和办事机构等。如国务院办事机构是由国务院根据工作需要并遵循精简的原则自行决定，无需经全国人大或全国人大常委会批准而成立的协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能的机构。2003年3月国务院第一次常务会议审议通过目前已设立的国务院办事机构包括：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室与国务院研究室；另一类是政府职能部门所属的内部机构。目前依法得到授权而取得行政主体资格的主要是政府职能部门所属的内部机构。行政机关的内部机构不同于行政机关职能部门的派出机构，它是行政机关不可分离的组成部分，也不像派出机构那样是从地域的管辖上分离开的。例如《中华人民共和国商标法》第二条第二款规定：“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜。”这里的商标评审委员会是行政机关的内部机构，通过授权取得了行政主体资格，并行使有关商标争议处理的行政职权。还有《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国价格法》等法律的特别授权，使得该行政机关的内部行政机构具有行政主体资格。（3）行政机关的派出机关和派出机构派出机关和派出机构也是地方行政组织的一部分。其中派出机关是一级人民政府在一定行政区域内设立的派出组织。按照我国《地方组织法》的规定，派出机关有三类：第一类是行政公署，是省政府设立的派出机构；第二类是区公所，是县政府设立的派出机关；第三类是街道办事处，是区政府设立的派出机关。派出机关虽非一级政府，但实际上却履行着一级政府的职能，尤其是行政公署，管理的事务十分宽泛。派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设立的派出组织。在我国，派出机构的种类较多，如公安派出所、税务所和工商所等。派出机构为政府的工作部门设置，因而其职能较7为单一。例如工商管理所是依据《工商管理所条例》的规定而取得行政主体的资格，公安派出所是通过《中华人民共和国治安管理处罚法》第91条“警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定而取得行政主体资格的。（4）法律、法规授权组织。法律、法规授权组织，是指法律、行政法规和地方性法规授权，独立进行行政管理并独立承担责任的行政机关以外的组织。我国目前所拥有的授权组织有以下四类：（1）行政机构。行政机构是行政机关的组成部分，其本身作为行政机关的内部机构而存在。行政机构本身不具有行政主体资格，不能以自己的名义独立地对外行使行政职权，也不能独立地承担自己行使行政职权而产生的法律后果。但是，行政机构却可以根据法律、法规的特别授权而具有行政主体资格。（2）社会组织与人民团体。通过法律、法规的特别授权，可以赋予我国的一些社会组织和人民团体某些行政管理职权，这些社会组织和人民团体可以以自己的名义行使行政管理职权。例如我国的各种行业协会等，可以依据法律法规的授权管理本行业的行政事务。（3）企业单位。企业单位主要指行政性公司，也就是说以公司的形式成立或由原来的行政机关改变成为企业单位的，从事经济活动，同时又承担某一方面或某一部分行政职能的组织。例如烟草公司、自来水公司、煤气公司、电力公司等等。（4）事业单位。这里的事业单位主要是指一些具有专门性知识、专门技能的单位。例如《中华人民共和国计量法》授权的县级以上的计量部门，《中华人民共和国国境卫生检疫法》授权的国境卫生检疫单位等，它们都是经过法律的特别授权而取得行政主体资格的。被授权组织的法律地位。被授权组织的法律地位体现在以下三个方面：①被授权组织在行使法律、法规所授予的职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。②被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授予的职权，并8由其本身就行使职权的行为对外承担法律责任。③被授权组织在执行其本身的职能时，不享有行政权，不具有行政主体的地位。（5）行政机关委托的组织。行政机关委托的组织，是指受行政机关委托行使部分行政职权和从事部分公务的行政机关以外的组织。这意味着被委托的组织不是行政机构或其他国家机关，它们的基本职能不是行使行政职权或其他国家职权，而是从事其他非国家职能性质的活动，如生产活动、经营活动等。行政机关虽然也可以在本系统内相互委托，如上级行政机关委托下级行政机关行使某种职能，但这种委托是行政机关系统内的相互协作，不同于行政机关对非国家机关的组织的委托。这里所讲