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第三章公共管理环境本章学习要点：公共管理环境的基本问题政治环境与公共管理经济环境与公共管理文化环境与公共管理社会环境与公共管理自然环境与公共管理公共管理环境的基本概念和这一环境的类别划分。以及公共管理环境和公共管理的基本关系，是公共管理环境的基本问题。只有认识了这些基本问题，才能在适当划分环境类别的基础上，深入地分析不同类型的公共管理环境与特定管理主体之间的关系。一、公共管理环境的基本问题（一）公共管理环境的含义（二）公共管理环境的特征和类别（三）公共管理环境与公共管理的基本关系（一）公共管理环境的含义1．公共管理的内部环境与外部环境内部环境主要是指公共管理机构内部的各种关系和要素组合。外部环境主要是指公共管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。内部环境和外部环境对公共管理的作用有—定区别：内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共管理的运行方向。2．公共管理环境的基本概念通常所说的公共管理环境，也是我们所要讨论的公共管理环境是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用于公共管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。（二）公共管理环境的特征和类别1．公共管理环境的特征广泛性、复杂性、差异性2．公共管理环境分类以层次为标准：宏观、中观和微观管理环境。以国别区域为标准：国际公共管理环境和国内公共管理环境。以作用和影响为标准：积极公共管理环境(良性环境)和消极公共管理环境(恶性环境)。以内容为标准：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。（三）公共管理环境与公共管理的基本关系1.公共管理和公共管理环境的辩证关系（1）公共管理环境决定、制约公共管理。公共管理要适应公共环境的性质。公共管理适应公共管理环境的现状并促其发展。（2）公共管理对公共管理环境的利用和改造。2．公共管理和公共管理环境相互作用的基本内容公共管理环境的存在和发展，必然地和经常地向公共管理系统提出不同形式的需要，构成公共管理系统的资源、信息输入。公共管理系统经过管理活动加以改造后，输出决策、计划、措施等公共管理产品以满足公共管理环境的需要。公共管理环境与公共管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共管理环境的需要是确定公共管理基本任务的客观依据。（一）政治环境对公共组织影响的主要表现（二）政治环境的基本要素二、政治环境与公共管理（一）政治环境对公共组织影响的主要表现1.政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；2.政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；3.国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；4.政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；5.政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；6.公共政策作为政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共政策为公共组织与公共组织，公共组织与其他组织之间提供了相互施加影响、进行妥协和解的通道。（二）政治环境的基本要素1．政治制度和政治结构2．政治关系。3．政治权力。1．政治制度和政治结构。政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共管理产生影响。2．政治关系。政治关系表明一定社会中的各种政治角色在政治体系运行中所形成的关系。这种关系往往影响到公共管理目标的选择和实现。3．政治权力。这种政治权力指的是执行者在行政执行时拥有的自决权。而这种权力的差异又决定着公共管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现出执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力。三、经济环境与公共管理（一）经济环境对公共组织影响的主要表现（二）经济环境中影响公共管理的因素（一）经济环境对公共组织影响的主要表现1．经济体制决定公共组织的行为方式。2.经济利益决定公共组织目标。3.经济实力为公共组织提供权力能量。4.产业结构影响公共组织的发展。(二)经济环境中影响公共管理的因素1.经济制度和结构2.经济实力和经济发展水平3.公共管理的微观经济环境4.经济利益因素1.经济制度和结构主要指的是一定社会的分配关系、所有制关系、劳动中的人与人关系、各种经济成分的结构、产业结构等等。决定公共管理的形态特征。决定公共管理的制度特征。影响公共管理的行为特征。影响公共管理的变化发展特征。2.经济实力和经济发展水平可能影响政府的公共管理基本倾向影响公共管理的运行效率给公共管理带上的科学化和技术化特征3.公共管理的微观经济环境公共管理靠公共财政开支来维持，而公共财政预算的机制，立法部门对公共管理方面的预算开支的审批与兑现会给公共管理的实际运作带来影响，有多少钱办多少事，如果公共财政困难，公共管理预算就会减少，因而公共项目就必然会压缩，而且，公共管理项目必须与经济发展实际水平相协调。在不同的政府机制里，公共管理所面临的微观经济环境各不相同，就给公共管理的有效实施造成有利的推动或不利的限制。4.经济利益因素由于职业、身份、收入、财产、居住区域的差异，在一个社会里，人们的经济利益是不同的。不同的经济利益，以及这些利益的不同表现形式必然会制约着公共管理活动。而且，社会中不同的利益集团，它们基于不同的经济地位、职业、民族等社会背景组成为各种经济利益群体。而公共管理是为了保障绝大多数或整个社区利益。因此有些公共管理行为可能会损害一些人(或利益集团)的经济利益。在这种情况下，公共管理必须寻求社会经济利益的相对平衡。公共管理不仅要实现社会全体公民的共同的利益，而且还要尽量少损害某些人的经济利益，否则不同利益群体就会对公共管理作出不同的反应，从而影响公共管理的实施。四、文化环境与公共管理（一）文化环境对公共组织影响的主要表现（二）文化环境中影响公共管理的因素（一）文化环境对公共组织影响的主要表现1．影响公共管理机构和公共管理人员如何认识和解释周围的其他环境。2.决定哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的。3.规定公共管理主体如何去追求自己的管理目标。(二)文化环境中影响公共管理的因素1.社会整体文化环境2.公共管理文化3．公众的政治文化1.社会整体文化环境任何民族和国家都有自己独特的民族整体文化。公共管理必须在民族文化的氛围中进行。这样，整个社会文化的变迁与发展必然影响公共管理的运行。社会文化是一个大系统，其中包含着许多小系统。例如不同地区和不同民族有各自不同的习惯和心理特征。在这种情况下，除了要考虑整个文化系统的共性之外，还要在公共管理中考虑各种亚文化系统的独特性。2.公共管理文化公共管理是各种社会制度中都必须具备的职能，自从有了人类社会之后，公共管理就产生了。在长期的公共管理活动中，人们也积累了丰富的公共管理文化，每一个历史阶段和社会历史条件下的公共管理活动都要有批判、有选择地继承已有的管理文化，已有的公共管理文化就成为当前公共管理行为的重要文化环境。3．公众的政治文化公共政治文化亦即公众对公共事务的热情和参与程度，他们的公共管理观、公共意识等。主要包括以下几个方面的内容：(1)认识因素(2)行为因素(3)评价因素公共管理的对象是各种公共问题和公共事务，与所有公众的利益都相关。因此，假如没有公众的参与和积极支持，就不可能得以顺利运行。在这个意义上说，公共政治文化是公共管理的决定性文化环境。五、社会环境与公共管理（一）人口（二）日常生活的技术化（三）社会整体进步的程度（一）人口1．人口数量世界人口“爆炸性”的增长对公共管理提出了新的内容和要求。其一，新增人口带来了社会基本生存需求的扩大以及培养、教育等多方面的需求；其二，人口膨胀导致种种弊端，比如，人均占有资源水平的不断下降，失业人口剧增成为重大社会问题，生态环境不断恶化等等；其三，经济发展速度跟不上人口增长速度，造成贫困人口的数量增加。2．人口结构所谓人口结构主要是指人口年龄结构。随着现代科技经济的发展，世界上人口平均寿命延长；死亡率下降，人口年龄结构发生重大变化，公共管理要适应这种变化。表：上海老年人口发展预测年份总人口(万人)65岁及以上人口(万人)老年系数(％)中位年龄(岁)19871249．5106．2＊8．5＊3219901287．7128．19．933．719951316．4156．011．837．320001332．7185．013．940．620101331．1196．014．746．220201330．6294．422．147．820301285．8397．530．947．420401199．9332．327．747．520501126．9280．924．942．6＊按1987年7月1日人口抽样调查资料推算3．人口分布人口分布主要指人口的地理分布，这是由历史的诸多因素长期作用而形成的，在现代社会，人口分布中最显著的特征就是城市化进程加快，造成了大量的人口迁移和人口流动。人口流动的基本方向是农村流向城市、不发达地区流向发达地区。人口流动给许多城市和地方政府带来了新的管理课题。政府必须制定相应的对策，去管理人口大量流动而产生的一系列问题。4．家庭状况家庭是社会的细胞，家庭的变化(比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等)都会给社会造成一定的影响，使得许多家庭内部的问题成为社会的问题，也即公共事务管理的内容，需要由公共管理机构来协调管理。（二）日常生活的技术化随着现代科学技术的发展，技术不断渗透进人们的日常生活，使人们的日常生活走向前所未有的技术化阶段。技术渗入日常生活中既有利又有弊，公共管理机构必须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则和方法，在充分享受技术发展给人们带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极的影响。（三）社会整体进步的程度公共管理的目标是提高人们的生活质量，促进社会整体进步。因此，社会的综合协调发展程度，人们生活质量的状况以及人们的价值观念往往直接影响着公共管理的种种行为特征。也就是说，公共管理的内容和方法，以及公共管理作用的程度受到社会整体发展程度的制约。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共管理的内容不断扩展，公共管理的方法不断完善，公共管理的作用程度不断扩大。自然环境包括土壤、气候、地理位置等。自然环境的不同给公共管理机构提出了各不相同的公共问题。此外，与地理位置密切相关的自然灾害也会影响到公共管理。六、自然环境思考题1.如何理解公共管理环境与公共管理的基本关系？2.谈谈你对公众政治文化对公共管理影响的认识？3.社会环境对公共管理的影响表现在哪些方面？4.自然环境对公共管理的影响是否重要？为什么？