关于环境保护的财政政策的研究

关于环境保护的财政政策的研究摘要：改革开放以来，我国用近三十年的时间走过了发达国家上百年才走完道路，创造了中国奇迹。但我国也未能避免西方发到国家走过的“先污染，后治理”的道路，近年来也产生了严重的环境污染问题。环境污染、资源枯竭、生态失衡等已成为制约我国经济、社会持续发展和威胁人类健康的主要因素之一，所以，环境保护势在必行。本文从财政政策干预环境保护的理论依据出发，通过对国内外环境保护财政政策现状分析，得出我国财政政策对环境保护方面的问题与不足，提出适合的财政政策。关键词：环境保护财政政策一、财政政策干预环境保护的理论依据（一）可持续发展理论可持续发展要求发展“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展”。可持续发展的核心是发展，是以合理利用自然资源为基础，同环境承载力相协调，经济增长与环境保护有机结合的发展。可持续发展理论认为环境净化能力和自然资源是有限的和有价值的，并要求在经济发展的过程中，当代人不仅要考虑自身的利益，而且要考虑后代人的利益，即考虑代际资源配置和代际公平。从可持续原则出发，对于环境和自然资源的利用必然要考虑带给他人的损害成本和给后代人带来的机会成本，并使之得到经济上的补偿。可持续发展要求使用各种政策，包括财政政策来促使经济的发展与环境和资源相协调。（二）外部性理论外部性现象是市场失灵的一种表现形式，也是政府干预经济的一个切入点。外部性传统理论认为：环境问题的根源在于外部效应。外部效应最早由马歇尔提出，当时他称之为外部经济①（externaleconomies）。外部效应是企业或个人行为对活动以外的企业或个人产生了影响，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有报酬的现象。外部效应包括正外部效应与负外部效应，而对于企业和个人而言，产生正外部效应的情况比较少，因为企业和个人在理性的支配下，往往不会去做服务于他人而不会因此获得相应利益的事；而对于那种于己有利的事，尽管可能对他人产生不利影响，却无需承担相应成本的事，他们是愿意去做的，从而使负外部效应出现的情况比较普遍。根据微观经济学的观点，外部效应往往导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，使得企业或个人按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离，而导致资源配置低效率，需要政府的干预。污染是一种典型的负外部效应。由于某一厂商的环境污染导致另一厂商为了维持原有产量必须增加一定的成本支出，如安装治污设施，这就是外部边际成本；而制造污染的企业并没有承担相应的成本。由于负外部性的存在，使完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化确定产量的严重偏离，这使竞争厂商的利润最大化行为不能自动导致资源的帕累托最优配置，从而市场机制失灵，出现了非效率。在消费活动中，负外部效应造成的环境污染最典型的案例是汽车排放尾气、一次性塑料包装、生活垃圾等。如果这些消费者没有为负外部边际成本付费，由此造成的环境问题要么由政府来承担，要么任凭环境继续恶化。（三）公共产品理论公共产品通过市场机制无法获得，需要政府提供并强制收费。根据公共产品理论：环境保护具有典型的1公共产品的特性。①胡庆康、杜莉，现代公共财政学[M]，75页，上海，复旦大学出版社，2001。经2济学将所有的商品和劳务分成私人产品和公共产品两类。私人产品具有消费的排他性和竞争性，而公共产品则具有消费的非竞争性和非排他性。由于公共产品的这些特性，通过市场机制无法得以产生或提供。由于自愿价格不能强加于理性的人身上，因而对使用非排他性的公共物品所收取的价格必须是强制性的。环境保护具有典型的公共物品的特征，既包括环境治理,也包括环境服务。如优美的环境是人人所需要的，但清洁的空气、纯净的湖泊保持是需要费用的，由于其公共物品的特性，令使用者对其的消费具有竞争性和非排他性。人们愿意消费优美的环境，而不愿承担为保持优美环境而需要的支出，即存在所谓免费搭车的现象①。从另一个方面解释，就是环境保护这种公共物品具有很强的正外部效应，从而企业和个人都不会去生产，这就使得市场机制下环境保护的公共产品供给严重不足，甚至会出现供给为零的局面。这一事实为政府介入提供了一个基本依据，政府必须通过一定的方式向所有使用环境公共产品的人收取费用。（四）产权理论明确界定产权是市场机制正常运行的基本条件，按照产权理论：环境资源产权不明晰，很难界定。产权是一种财产权利，它包括与财产相关的所有权、使用权、经营权等一系列权利。如果产权不能明确界定，具有不确定性,就会引起各种法律纠纷，从而打击人们对资源投资、保存、管理的积极性。产权理论的代表人物科斯曾提出在“零交易成本和标准经济学理论假定下，相关方面的契约产生有利于使福利最大化的安排，而这与产权的最初安排是无关的。”即只要产权界定清晰、交易费用足够低，当事人之间可通过自行协商、讨价还价来将外部效应“内部化”，因此市场本身具有解决“外部性”的机制，并非只有通过政府才能解决“外部性”问题。然而，在现实生活中,谈判、协商是要产生交易成本的，由于交易成本的存在，即使产权能明确定义，也不一定能保证达到帕累托效率的配置，更何况某些环境资源(如清洁空气、水资源、臭氧层等)具有不可分割性，导致产权难以界定或界定成本很高。此外，外部效应的涉及面比较广，外部效应所带来的价值或损失较难确定。在这种情况下，即使产权能明确界定,有关多方利益很难达成协议，因为协调每个人的代价过于昂贵。为此科斯在1992年提出：“——我想把斯定理作为分析在存在交易成本条件下的经济的一个基础——他并不意味着当交易成本为正的时候，政府的行为如政府经营、法律和税收、补贴等所产生的结果就一定不会比通常市场中的个人进行契约更好。”②有鉴于此,环境保护仍然离不开政府的干预。以上我们讨论了环境资源配置的市场缺陷，由此可见，环境保护作为一种公共产品,具有很强的外部性特征。但这并不排斥私人来生产这种产品的可能性。在某些条件下,由市场提供环境产品既是必要,也是有效率的。从经济学的角度看,采用市场手段总比政府直接干预要更富于效率，但由于环境问题的复杂性和公共产品的特征，私人手段所能适应的范围和规模将比政府更受限制。因而环境保护是市场机制自身难以进行的，仍然离不开政府的干预，需要政府制定法规强制社会和企业对环境进行保护，利用经济手段诱导经济主体对污染进行治理。也就是说环境保护是政府义不容辞的责任，其中政府财政在环境保护中起着主导作用。二、国内外资源与环境保护财政政策的研究现状资源与环境保护财政政策是指国家为保护生态环境和自然资源，向社会和公众提供环境服务，保障国家环境安全所涉及的政府收入与支出政策、措施。一个完整的资源与环境保护财政体系框架包括环境与资源税收制度、排放污染物收费制度、环境保护政府预算支出制度、①陈共：财政学[M]，43页，北京：中国人民大学出版社，2009。②陶勇：论环境保护的财政政策选择[J]，6页，经济问题探索，2001。环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度、各类政府环境基金管理办法等。随着可持续发展概念的提出并受到国际社会的广泛重视，如何利用财政、金融等经济工具实3现自然资源的持续利用和对环境的保护引起了经济学界的普遍关注，因此自20世纪60年代以来逐步形成了资4源与环境保护财政政策的研究热潮，取得了不少成果。在西方经济学的理论体系中，福利经济学和环境经济学是研究资源与环境保护财政政策的理论工具。福利经济学创始人庇古所设计的“庇古税”和经济学家科斯提出的科斯定理被认为是资源与环境保护财政政策研究的理论基础。国外经济学界围绕控制全球气候变暖、缩减污染排放等重大环境问题，在资源与环境保护财政政策的一般均衡理论和实证分析上进行了大量的研究，具体包括环境税的设计与实施、环境税的国际意义、环境财政的分配效应和收入的使用等问题。特别是世界经济合作与发展组织（OECD）成员国在利用财政政策保护资源与环境方面取得了丰富的实践经验，为世界各国环境保护财政政策的实施提供了指导。我国经济学界就资源与环境保护财政政策一直比较关注，研究思路基本上分为:一是分析我国现行资源与环境保护财政政策的不足，并提出相应的政策建议,如唐英①、李里②、陶勇③、梁劲④等。二是介绍并借鉴国外资源与环境保护财政政策的经验，提出完善我国资源与环境保护财政政策的措施，如计金标⑤等。三是由资源与环境保护财政政策深入到环境财政体系的构建，也就是不再局限于资源与环境保护财政政策的浅层面，而是提出以环境财政作为构建公共财政体制的突破口，并探讨环境财政的职能、目标模式及构建环境财政体系的具体措施，如汤天滋⑥，马中、王耀先、吴健等。四是从环境财政收入——环境税收的角度切入，界定环境税收的概念，考察国外环境税政策，特别是OECD国家的成功做法，探讨在我国建设环境税制的思路，如王哲林⑦，武亚军⑧，付伯颖⑨，杨金田、葛察忠⑩等。总的来说,国内研究及其政策的实施在减缓环境破坏,改善环境质量方面虽然取得了一定的成绩，但也存在着一些不足之处。三、我国财政政策在环境保护中存在的主要问题（一）财政用于环境保护投入的总量不足，占GDP的比例过低从已经完成工业化的发达国家经验来看，环境质量的改善是以很大资金和技术的投入为依托的。据统计，发达国家在本世纪70年代的环境保护投资已经占到GDP的1%——2%，其中美国为2%，日本为2%——3%，德国为2.1%。资金投入和环保技术二者正是中国最为稀缺的。改革开放以来，中国环境保护投资（不计生态投资）的主要渠道有:基本建设项目“三同时”环保投资，更新改造资金用于老企业污染治理投资，城市维护费用用于环境改善的公共基础投资，排污费返还于污染治理，综合利润留成用于污染治理，银行贷款，污染治理专项基金，环保部门自身建设经费，外国政府或国际金融组织援助我国环境治理项目的各种赠、贷款等。①唐英：与生态环境建设相适应的我国财政体制改革[J]，142-145，生态经济，2007。②李里：促进环境保护的财政政策选择[J]，176-175特区经济，2007。③陶勇：论环境保护的财政政策选择[J]，116-119，经济问题探索，2006。④梁劲：保护生态环境的财税政策缺陷[J]，18-19，经济研究参考，2003。⑤计金标：生态税收论[M]，北京，中国税务出版社，2000。⑥汤天滋：环境财政:构建公共财政体制的突破口[J]，78-79，财经问题研究，2007。⑦王哲林：环境税的国际比较与借鉴[J]，78-82税务研究，2007。⑧武亚军：绿化中国税制若干理论与实证问题探讨[J]，77-90经济科学，2005。⑨付伯颖、齐海鹏：关于环境税收几个问题的探讨[J]，23-26税务研究，2002。⑩杨金田,葛察忠：环境税的新发展:中国与OECD比较[M]，62-65，北京，中国环境科学出版社，2000。尽管在1980——1997年，中国环境保护投资从最初的几十亿元增长到1997年的50214亿元，但在GDP中所占比重仍不到1%。因此，环境保护投入的资金不足，制约着环境质量的改善。（二）我国目前排污收费的标准过低，征收面较窄向污染者收取“排污费”，是我国环保投入中最早、最稳定的一条资金渠道，是我国环境政策的重要内容之一。“排污收费”，即对排放污染物超过排放标准的企事业单位征收超标排污费，然后将其中大部分返还给被征收单位，用于治理污染。目前，从总体上看，排污收费最大的问题是收费标准过低，表现在收费数额大幅度低于治理成本，使许多企业宁愿交费也不愿投资于污染防治工作，而且只对超标准排放污染物的企业征收，难以刺激企业最大限度地降低污染的排放。此外，现行的排污费仅仅体现在对企业征收排污费上，而对消费者个人所产生的排污行为或对自然资源的消耗，却没有要求其承担一定的经济补偿。随着经济的发展，环境压力越来越大，继续实行这种超标排污收费制度，难以保证和改善环境质量。（三）我国环保资金使用效益较低据国家环保局的调查数据显示，我国工业废水处理设施投资中有2/3以上的投资没有发挥效益。1991——1995年，中国污水处理能力年增长率仅为1%。这意味着我国污染投资效益低下，有限的环保投资并没有产生