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-1-关于农村环境保护立法的研究——以山东省为例引言改革开放以来，山东省的经济建设和社会发展取得巨大成就，山东省农村经济几年来也取得历史性的进步，支持了全省的经济和社会发展。与此同时，近年来山东省各地区各部门坚持环境保护基本国策，不断加大农村环境保护立法建设，取得了积极的成效。但是，山东省农村环境保护立法工作的基础仍然十分薄弱。这严重影响了山东省经济和社会的可持续发展。造成该问题的一个重要原因是目前我国农村环境保护立法建设中存在诸多不足，因此应该有针对性的从完善立法体系、健全法律责任、加强农民环境权益保障等方面加以完善。1山东省农村环境保护立法概况山东，古为齐鲁之地，位于中国东部沿海、黄河下游、京杭大运河的中北段。省内地大物博、资源丰富、物种齐全，具有重要的资源优势和地域特色。山东是全国粮食作物和经济作物重点产区，素有“粮棉油之库，水果水产之乡”之称。山东省拥有得天独厚的海洋资源条件，主要经济鱼类有40多种，年产量居全国首位。1此外，矿产资源、能源资源以及旅游资源也十分丰富。山东省是农业大省、资源大省、生态大省。得天独厚的地理位置和资源优势是立省之本、强省之基。1．1山东省农村环境保护现状1．1．1海洋生态环境保护积极进行海洋是山东经济发展的特色与优势。20世纪90年代以来，山东省沿海地区积极实施“海上山东”建设战略，向海洋进军，掀起了开发海洋资源的高潮。海洋经济发展迅速，成为山东省强有力的经济支柱。然而，海洋在为山东省经济发展提供强大物质基础和发展空间的同时，也面临超量污染的巨大压力。这不仅会对山东省海洋经济的发展带来威胁也使山东省广大渔民的生存空间受到威胁。为此，山东省紧扣本省实际，以《中华人民共和国海洋环境保护法》为指导，围绕山东省海洋环境保护工作中存在的突出矛盾，从最亟需解决的问题入手，制定了《山东省海洋环境保护条例》。《条例》的颁布实施对于深入贯彻落实科学发展观，保护和改善海洋环境，推进生态省建设，促进人与海洋的和谐发展，维护好、1刘佳.基于可持续发展的山东半岛城市群旅游环境承载力研究[D].山东青岛:中国海洋大学，2007:630-2-实现好广大渔民群众的长远利益、整体利益和根本利益，建设“大而强、富而美”的新山东具有十分重要的意义。同时，山东省委省政府还制定了《山东省海洋经济“十一五”发展规划》，规划区域范围包括沿海陆域及邻近海域，涉及沿海7个地级市和37个县（市、区）。1．1．2生态文明村和环境优美乡镇建设稳步推进创建生态村和环境优美乡镇是山东省全面贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和国务院《关于落实科学发展观加强环境保护决定》的重要举措。也是全省建设社会主义新农村弘扬生态文明的一项重要内容。从2002年开始，根据国家环保总局《关于深入开展创建全国环境优美乡镇活动的通知》和山东省环保局《关于开展创建省级环境优美乡镇活动的通知》的指示，创建生态文明村和环境优美乡镇的活动在山东省全面展开，各市县认真落实国家环保总局和省环保局有关文件精神和要求，把环境优美乡镇和文明生态村创建活动作为贯彻落实中央十六届五中全会精神和农村小康环保行动计划的有效载体，大力促进小城镇环境建设，改善生态环境，努力提升农村生态文明，环境优美乡镇和生态文明村创建工作取得了阶段性成果。目前，山东省有国家级环境优美乡镇7个、省级环境优美乡镇36个，今年申报了166个国家和省级环境优美乡镇。其中，威海市已建成省级以上环境优美镇49个、文明生态村368个，分别占全市镇、村总数的98%和18%，环境优美镇的比例全省最高。11．2山东省农村环境保护立法取得的成绩近年来，随着全省经济、社会快速、健康的发展，作为农村环境保护工作重要组成部分的农村环境立法建设，取得了突破性进展，使农村各项环境保护工作走上法制化轨道，对防治农村环境污染和生态破坏，促进农村社会经济的可持续发展起到积极作用。1．2．1积极完善农村环境保护立法体系几年来，山东省根据国家相关立法精神的指导，与时俱进、开拓创新，结合地方实际，细化国家法律、法规，在涉及农村环境保护方面的立法步伐明显加快。1989年之前，山东省只有一部环境地方性法规，即《山东省征收排污费实施办法》。至目前，由环保局起草、调研并经省人大通过的环境保护地方性法规共9件，政府规章3件。济南、青岛、淄博3个有地方立法权的市共完成环境保护地方性法规7件，政府规章18件，在农村环境保护工作中发挥了先导和基础作用。1赵建波.山东省威海市农业生态系统健康评价[D].山东济南:山东农业大学，2005:1011-3-如山东省人大常委会颁布的《山东省环境保护条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《山东省农业环境保护条例》、《种畜禽管理条例》等。这些法律法规明确了各相关部门在农村环境保护工作中的职责，规范了各项农村环境保护工作的实施、强化了政府对农村环境保护的管理措施，使农村环境保护真正做到了有法可依。农村环境保护立法的不断完善对山东省逐步将农村环境保护纳入法制化进程，建设社会主义新农村具有重要的意义。1．2．2规范农村环境保护行政执法行为通过立法来规范执法主体和执法行为，完善执法程序、制度，落实执法责任制，整体规范农村环境行政执法行为，坚持文明执法。自2000年12月山东省先后印发了《山东省环境保护行政执法规范化建设实施方案》和《山东省环境保护行政执法规范化建设考核验收标准》，为使各级环保部门规范化建设有章可循，在集中全省环保执法人员智慧的基础上，统一制定了33种环境保护行政处罚和行政复议文书，环境保护行政处罚、行政复议等11个程序，建立了环境保护行政执法责任制、过错责任追究制等5项制度，为县(市、区)环保局行政执法规范化建设提供了范本。到目前为止，全省已有12个市88个县（市、区）环保局通过了省环保局和省政府立法办联合组织的考核验收。通过规范化建设，各级环保部门的执法主体合法，执法行为比较规范，程序制度日益完备健全，能力建设有所加强，执法水平明显提高。1．2．3加强农村环境保护行政执法监督目前，各级环保部门在农村环境保护工作中执法难是一种普遍现象。其主要症结是对污染责任者个人行为追究不力，存在着处罚违法单位多，追究政府责任少；处罚罚款多，处理负有责任的领导干部少；地方保护主义严重等现象，使执法效果受到一定的影响。因此，《山东省环境保护条例》中关于排污收费和行政处罚方面的“下级不收上级收”“下级不罚上级罚”的规定有利于克服地方保护对农村环境执法的影响；此外，《山东省环境污染行政责任追究办法》提出的对干预农村环境行政执法的地方政府领导、不作为或者乱作为的环保部门负责人、违法排污的企业负责人追究行政责任的规定，使对因失职导致辖区环境受到污染的各级领导干部行政责任的追究有了明确的依据，对有效查处环境污染违法行为，防止环境污染，改善生态环境具有重要意义。这些规章制度的出台，将为推动全省的农村环境保护工作向深层次、高水平发展发挥巨大作用。-4-2山东省农村环境保护立法存在的问题及其成因2．1山东省农村环境保护立法存在的主要问题尽管山东省在农村环境保护立法建设方面取得了一定的成绩，但与“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求相比，仍有不少的差距。2．1．1农村环保立法滞后，法律体系不健全改革开放以来伴随着山东省经济的飞速发展，山东省在环境保护方面已经初步形成了以山东省环境保护条例为核心的环境保护法律体系。该体系的法律法规都涉及了农业环境保护，并对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的建立，这一法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。首先，该体系建立在社会主义市场经济体制尚不完善的基础之上，在这种背景下制定的所有法律，都必然会打上计划经济的烙印。那么，在发生了巨大社会变迁的今天，这些法律显然已经不能适应社会主义新农村建设的新要求，不能满足农村经济社会发展中环境保护建设的新需要。1其次，此法律体系不健全。山东省还没有针对山东省特殊的地理位置和农村自身的环境特点，出台一部关于农村环境保护的综合性法规。而作为山东省综合性环境保护法的《山东省环境保护条例》对农业环境虽有涉及，但很简单，而且未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起来。另外，在一些重要环境领域还存在立法空白，如农村专业养殖污染、农业塑料薄膜污染、农村饮用水及饮用水源保护、农药使用造成环境污染法等。从而使山东省农村环保立法跟不上国际环保发展的趋势，不利于环保事业的发展。2．1．2农村环境保护管理体制不完善，监督力度不足目前，由于山东省环保法律体系还不十分完善，致使山东省至今还未形成一个统一而完善的环境管理体制。《山东省环境保护条例》第七条规定:县以上环境保护行政主管部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。有关部门依照有关法律、法规，在同级环境保护行政主管部门的统一监督下，对环境污染防治和资源保护实施监督管理。据此山东省实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制，即环境保护行政主管部门对环境实施统一监督管理，相关部门实施专项监督管理。2这样就形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散，从而使一些县、镇级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益，甚至一些县、镇领导认为只要经济上去了，自然一切就都会搞好的，而对环1孙佑海.运用环境法治推动农村环境保护[J].环境保护，2008，15:2云素枝.当前基层环境执法存在的问题及解决办法[J].内蒙古环境保护，2004(04):57-5-保法置之不理，造成了地方保护主义极为严重。另外，各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮，关键时刻相互推诿责任，形成了一种恶劣的部门保护主义，最终造成执法混乱，法律法规失去法律效力，致使环保工作无从说起。1但在现实中，《山东省环境保护条例》对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使环境保护行政主管部门没能真正的对环境实行统一监督管理，特别是当有关部门不认真履行职青，给违法者开绿灯时，作为同级的环保部门，却无法给予必要的制约。正是由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去。因执法主体繁杂，上下级形不成垂直关系。往往为了地区利益、部门利益，形成了上级有政策，下级有对策的应付局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重。2.1.3农民环境权益无法保障由于农村经济基础薄弱，加之农村文化教育落后，农民文化素质普遍偏低，农民们不知法、不懂法、不学法、不用法。法盲人数远远超过文盲人数。这些直接导致农民的环境法律知识匮乏、法律意识淡薄。贫困的农民在环境问题发生时往往无法有效地维护自己的利益，因而在发生环境纠纷后一方面不知道通过怎样的渠道来维护自己的权利，另一方面即使在诉讼中也往往因为举证能力不足、负担不起诉讼费用造成自己应得环境权益的丧失。对于农民在环境权益救济方面的弱势地位，山东省现行环境立法几乎处于失语状态。据悉，目前许多农村地区村民自身的抗争已成为解决环境纠纷的主要途径。2．2山东省农村环境保护立法主要问题的成因2．2．1农村环境保护立法建设重视不够在我国农民处于环境弱势群体地位，而环境保护工作重城市轻农村，重工业轻农业，农民环境权益不受重视。所谓“环境弱势群体是相对于经济、文化、政治弱势群体而言的，是指在自然资源利用、环境权利与生态利益分配与享有等方面处于不利地位的群体。”2在我国，由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及重工抑农的“剪刀差”经济发展战略，城乡二元社会结构表现仍很突出，导致农民的权利很大程度上被制度性消解，农民作为一个群体与其他群体相比，很多法定权利缺失或得不到有效的保障。由于在经济、政治、法律、文化、社会生活的很多方面都处于不利的景况，受到过或正在受到不公平的对待，农民成为我国最1朱俊丽.我国农村环保法制建设存在的问题和完善农村环保法制建设的设想[J.科技信息，2008(03):202黄锡生，关慧.试论对环境弱势群体的生态补偿一从环境法视角关注农民权益[J].环境与可持续发展，2006(02):107-6-为