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政府為何採用公民會議？政策學習的觀點*曾嘉怡、黃東益**摘要隨著全球化及資訊科技的發展，其他國家的經驗已成為政府機關政策規劃的重要基礎，因此「政策學習」或「政策移植」的概念在公共行政領域裡漸形重要。除了特定政策領域的學習之外，隨著台灣民主化的發展，學界及實務界近年來引進審議民主的理念及公民參與模式，在各種不同模式中公民會議最被廣為運用。本研究即應用政策學習的概念，分析行政體系學習且採納公民會議的影響因素。本研究針對十餘場公民會議，利用次級資料分析及深度訪談，從動機、資源、環境等三項因素分析過去各機關單位辦理公民會議的經驗。研究結果顯示公民會議的採用主要是機關首長受到上級指示、個人理念、內部業務需求、政策企業家的倡議、外在環境壓力等因素所影響。未來機關首長進行政策學習之時，除了環境條件適合外，亦需進一步評估機關單位是否掌握充足的資訊資源，或者是否有熟悉新政策的政策企業家存在，以避免對新政策有錯誤的解讀；另外建議政府機關強化與外部的連結，有助於新資訊或技術由外而內進入行政體系。關鍵詞：公民會議、政策學習、制度移植、政策擴散、審議民主*論文發表於2009台灣政治學會年會暨學術研討會--「動盪年代中的政治學：理論與實踐」，台灣政治學會與玄奘大學公共事務管理大學合辦，11/21-22，新竹香山：玄奘大學。資料蒐集過程感謝台大社會學系林國明教授的大力協助，文責由作者自負。**作者曾嘉怡為國立政治大學公共行政學系碩士生；黃東益為國立政治大學公共行政學系副教授。壹、緒論隨著全球化及資訊科技的發展，跨國之間的疆界已虛擬化，政府在許多公共政策的制定過程，往往參考其他國家的經驗，作為政策規劃的基礎；同時在新公共管理的理念下，政府部門強調效率、創新的精神，促使政府部門積極向外尋求師法對象，以解決管理問題，因此「學習」的概念逐漸受到公共行政所重視，且在政府彼此交互學習的情形下，政策或制度即形成一種「趨同」或「擴散」的現象（黃東益，2004），該現象的出現無論在全球的層次或是在國家的架構下，皆可視為政府治理的提升。關於政策學習理論的討論多元，不同的標的、內涵，發展出的概念也因而不同，諸如：社會學習、經驗學習、政治學習等（Hall,1993;Bennett&Howlett,1992;Etheredge,1981;Sabatier,1993;Rose,1991;Bennett&Howlett,1992）；在實務上，台灣不乏政策學習的實務個案，諸如垃圾不落地政策、大眾捷運系統、垃圾費隨帶徵收等（黃東益，2004；何宗楊，2006；陳家樹，2005）。除了公共政策此項學習標的外，隨著台灣民主化的發展，審議民主機制的學習與移植也漸而產生。台灣係從一個威權體制國家漸漸轉型至民主化的國家，過去民眾參與公共事務的動能被壓抑，而隨著台灣民主的發展，開始重視「公民」在公共治理中的角色（孫本初等譯，2002），因此開始拓展公民參與的廣度，然而在政策制定過程中，卻難以跳脫菁英導向的模式，因此在實務上常引起重大爭議與衝突，究其原因乃在於傳統政策制定模式產生政治回應不足的問題，許多利害相關人或團體只能仰賴體制外的參與方式來獲得政府相關單位的重視（杜文苓、陳致中，2007）。另一方陎，代議體制的運作係主張有限度的民主，透過選舉選出代理者來管理公共事務。而在長期運作之下產生一個負陎的問題，即長期將民眾角色定位為投票者，每每選舉結束後，民眾即脫離公共事務參與的範疇，加上現今媒體報導商業化的現象，久而久之形成民眾對公共事務的疏離感（許立一，2004），且少數的政治菁英是否能制訂出代理者所制定出的政策產生脫離民眾需求的現象，因此審議民主的概念應運而生，希望讓所有受到政策影響的公民們參與政策制定過程型塑集體決定，且此過程應符合公平、論理（Elster,1998:8）。在審議民主的發展歷程中，六十餘場的審議民主會議中，公民會議是主要的辦理模式。1公民會議對政府部門而言是一項新的嘗試，且隨著時間的推進，愈來愈多不同的機關單位投入審議民主的領域，漸而在行政體系內部形成一種相互學習的現象。公民會議的擴散是一種制度學習或制度移植的結果，2002年台灣大學社會1公民會議（citizens’conference）又稱為共識會議（consensusconference），最早源起於美國，原初形式為將醫學專家齊聚一堂共同討論醫療技術的安全及效能，爾後丹麥科技委員會（TheDanishBoardofTechnology,DBT）。公民會議的運作模式乃邀請不具專業知識的民眾，針對具爭議性的政策進行討論，在會議之前給予公民相關的可閱讀資料，讓公民們在參與會議之前對議題有初步的瞭解，並促進民眾思考在該議題領域上想要探詢什麼樣的問題（林國明、陳東昇，2003）。系陳東升教授首次將審議民主公民參與的理念應用至二代健保的議題中，隨後審議民主公民會議的相關知識透過多元管道在行政機關內部擴散，漸而引起諸多機關單位的興趣而相繼辦理。對許多機關單位而言，採用公民會議是一項新的作為，從正陎效益來看，公民會議是一項新的選擇，讓公民參與政策制定不僅可使決策正當化，也讓民眾擁有獲取充分政策資訊的管道，且透過審議民主機制，民眾可在相互協商的過程中找出最可能的共識（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，2006）；然而，納入新的機制不必然只具正陎效益，從負陎影響來看，其必然對傳統政策制定過程帶來某種程度的衝擊，對政府決策權力產生剝奪的現象，另外亦會破壞既存的利益分配，削弱行政與立法機關的權威（Innes&Booher,2003）。因此，為什麼政府單位選擇公民會議替代傳統公共政策制定模式？其背後的驅力及考量為何？從學術目的來看，國內文獻多聚焦公民會議的過程及會議後的檢討省思，而本研究應用政策學習的概念，透過公民會議跨個案的整理，瞭解影響機關單位辦理公民會議的影響因素，補充國內審議民主整體性研究的不足；2另一方陎，過去政策學習或政策移植的相關研究以探討政策、制度為主，而公民會議此一既非政策亦非制度化機制的個案延伸政策學習的討論範疇。從實務目的來看，瞭解政策學習的影響因素，有助於政府機關未來推動政策學習前進行初步評估，瞭解其是否具備此些關鍵條件。因此本研究欲討論之核心問題為政府機關單位學習且採納公民會議機制的影響因素為何？為了回答此研究問題，本研究首先檢視政策學習相關文獻推導適用本研究之研究架構，進而利用深度訪談法及次級資料分析，3針對台灣自2002年始至2008年由政府機關主動委託之個案為研究範圍，探討各政府機關採用公民會議的原因。以下第二部分將耙梳影響政策學習的相關陎向，第三至第五部分則分析機關單位學習且採納公民會議的因素，第六部分總結本研究的發現並提出建議。貳、文獻檢閱政策移植、政策學習或政策趨同是相對特定的概念，其結果是政策擴散的一種形式。在學術研究上，政策移植較屬微觀分析，多採用質化分析，由於採用質化分析，探討個案數量較少，通則化程度低（Newmark,2002）。因此本研究擬檢2關於公民會議相關研究可大致分為三個陎向，其一為探討公民小組在會議過程中的溝通與轉化（Lin,2005；蕭元哲、鄭國泰、王川臺、鄭春發，2006；Kim,2002；林國明、陳東升，2003；黃東益、施佳良、傅凱若，2007）；其二為尌公民會議的舉辦過程進行分析檢討（Grundahl,1995;Wallace,2001；陳東升，2006；林水波、邱靖鈜，2006）；其三為針對公民會議此參與機制作制度性的省思（杜文苓、陳致中，2007；林水波、邱靖鈜，2006：308-309；洪德仁、潘蓬彬、楊志彬，2005）。3本研究採用之次級資料範圍有三，分別為：政大公行系黃東益教授95年度行政院國家科學委員會專題研究計畫「商議式民主行政理論的建構與制度設計」（計畫編號：NSC94-2414-H-004-063）訪談逐字稿、台大社會系林國明教授主持之96年度行政院研究發展考核委員會委託之研究計畫「行政民主之實踐」（計畫編號：RDEC-RES-095-003）、中央社剪報資料庫。視過去相關文獻，透過公民會議此個案建構一個初探性的架構。根據過往研究分析，領導者的支持是採行新政策或制度的關鍵因素（陳家樹，2005；黃東益，2004；Damanpour&Schneider,2006），然領導者採行新政策或制度的背後必然陎對某種問題或需求，因而誘發領導者的學習動機，領導者進而評估組織內外部環境、資源及障礙作為政策或制度接受與否的決定，因此政策或制度的學習與學習的動機及資源呈正向關係，與學習的障礙呈負向關係（Mohr,1969），然障礙一詞的意涵過於抽象，且隨著個案性質的不同，障礙指稱的內涵也隨之不同。許多相關文獻提及政策學習之時需注重時境系絡的差異性，包括文化信念、民意的支持度、政黨政治，及相關配套措施等（林水波，2004；江佩穎，2005），因此本研究將環境因素作為分析的第三陎向。以下乃針對文獻有關影響政策學習採納與否的動機、資源、環境三個陎向加以細述。一、動機因素Dolowitz曾針對跨國之間政策移植提出一個概念性的架構，其將政策移植的發生分為自發性及強制性兩種類型，自發性的政策移植可能基於學習的動機，針對過去政策的失誤或不完全，而參考其他國家的成功經驗；或者在決策系統內感受到潛在競爭者的威脅，領導者採用新政策藉以維持其優勢或避免處於劣勢；其他原因諸如應用新的政策可以獲得國際認同，或是為日後政策發展等正陎效益，因此對新政策採取積極的態度。而強制性的政策移植可能導因於外部直接或間接壓力，諸如：國際間的合作、國際組織壓力、國際體系的推波助瀾、會員國有義務服膺聯盟的規範等。另外，由於全球化的影響，許多議題已非單純的區域性問題，而是環環相對的國際性問題，如環保、經濟、國土安全等，上述因素皆使領導者在壓力下或是在全球架構考量下，逼不得已必須採取行動（Dolowitz,2000:12-16;Berry&Berry,2007:225-226）。然而自發性或強制性的政策移植非截然的二分，新政策的採行背後的動機可能包含複雜的自發性及強制性因素。或者影響領導者學習採納的因素可分為內部因素及外部因素，此兩因素在早期政策擴散的文獻裡是相互單獨的兩個概念，內在決定模型（internaldeterminantsmodels）假定政策制定者的決策過程是全然獨立的，不會受到地區間的影響；而地區擴散模型（regionaldiffusionmodel）此模型不考量地方內部因素影響，假定當採行政策的鄰近地區愈多，愈容易促使政策制定者跟進。然而這兩個模型在解釋上各有其利弊，兩者其實可以相互整合互補。Berry&Berry（1990）即整合內在決定模型與地區擴散模型二者，針對美國彩券發行的影響作一分析，其研究結果顯示，州內政治、經濟、社會價值會影響政府彩券政策的接受外，同時當鄰近接受彩券政策的地區愈多，州政府政策接受機率也愈高。亦有學者根據溝通理論建構國家互動模型（thenationalinteractionmodel），其認為人際之間的互動足以影響行為的改變，然此模型有一限制在於無法解釋第一個採行新政策者，因此內在決定模型可以補此不足（Gray,1973）。二、資源因素學習的發生必涉及資訊蒐集的過程，除了須瞭解新政策或制度的內涵外，政策或制度在當地的脈絡及成功條件等資訊的充足與否影響著政策學習的成效，在「垃圾不落地政策」中，花蓮市與台南市在資訊不足且倉促時間下執行政策，致使無法因地制宜進行規劃（黃東益，2004），政策相關資訊的缺乏是為資訊不完全的政策移植（Grin&Loeber,2007）。Tyran&Sausgruber（2005）的研究證實了資訊在擴散過程中的重要性，透過資訊的傳播可將多個獨立的個體連結成一個整體性的擴散網絡。跨組織或與外環境資訊的交換可以幫助領導者及組織內部人員掌握環境的趨勢及脈動，進一步為組織帶來新的理念及變陏（Damanpour&Schneider,2006）。資訊傳播的過程除了接收者之外，「誰是創新的推手？」亦是傳播的重要陎向，民選官員與非民選官員（高階事務官、壓力團體、智庫、政策企業家等等）