加强中国环境监管能力

....................加强中国环境监管能力建设的建议书毛如柏威廉y瑞利(WilliamK.REILLY)阿兰y劳埃德(AlanC.LLOYD)2008年4月........................................加强中国环境监管能力建设的建议书作者毛如柏威廉y瑞利（WilliamK.REILLY）阿兰y劳埃德（AlanC.LLOYD）编委凯瑟琳y韦瑟斯彭(CatherinWITHERSPOON)张红军齐晔林江胡敏致谢【按姓氏字母顺序】季思乐(MagnusGISLEV),何豪(HalHARVEY),艾瑞克(EricHEITZ),阿尼尔·马坎亚(AnilMARKANDYA),马中,王金南,夏光,杨富强,科妮·日姆(CorneliaZIEHM)2008年4月此文电子档可在年代成立国家环境保护行政主管部门以来，环境保护所取得的成就举世瞩目；但在快速工业化、城市化和全球化产业分工的压力之下，中国可持续发展面临的环境挑战日趋严重。十一届全国人大批准在新一届政府中组建环境保护部，这一决策彰显中国政府对环境保护工作的高度重视和对本国和全球环境事务务实和负责的态度。《加强中国环境监管能力建设的建议书》（以下简称《建议书》）在十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏、美国环境保护署前任署长WilliamK.Reilly和美国加利福尼亚州环境保护局前任局长AlanLloyd主持下编写，并得到能源基金会中国可持续能源项目的支持。建议书参考了美国、德国、英国、欧盟以及一些亚洲国家环境监管部门在职能、机构、人力和资金配置方面的经验，并由多位中、外环境监管专家参与国际经验比较研究。建议书结合中国实践，提出了以下政策建议。国家环境保护主管部门的职能国家环境保护主管部门的职能昀终应实现污染预防、污染治理、生态保护和资源可持续利用等的统一协调，这是一个循序渐进的过程，需要较长的时间。目前，在环境保护部成立后，应首先赋予其对国家环境问题宏观决策、综合管理和监督执法的职能；然后在实践中探索理清目前环保部门和发改、建设、林业、农业、水利、国土资源等部门的职能交叉，减少内耗，提高国家环境监管综合效率。环境保护不仅仅是行政部门的职责，而且也是立法部门和司法部门的职责。要充分发挥立法部门和司法部门的功能，为环境保护提供法律基础和司法基础。完善立法的重点是加快修改完善现行法律，同时对少数确需制定的新法提早论证起草。加快《环境保护法》等法律的修订进度，为环境保护的行政职能转变提供法律依据。国家环境保护主管部门依法行政的主要职权应集中在：制定和执行环境法规和标准、审查和批准污染物排放许可、审查和批准环境影响评价、及从环保角度实施产品监管。全球环境问题（尤其是气候变化）逐渐成为世界主要国家环境监管的主要内容，有必要进一步明确和加强国家环境保护主管部门在应对全球环境问题方面的职能，从体制上为将温室气体减排作为大气污染问题进行统一监管做好准备。【以上参见《建议书》第一部分】5国家环境保护主管部门能力建设的优先领域加强国家直属的环境监测，建立更加充分的信息公开机制，是科学决策，扩展国家对地方环境绩效考核和全社会参与环境保护和监督的基础。对环境监测体系实行垂直化管理，保证环境信息的可靠性和流通性，同时确保环境数据和地方政府的充分共享。此外，基于中国的社会、经济、资源、环境条件，参考国际经验，建议环境保护部优先考虑如下领域的职责强化：（1）在对现行的经济、能源、资源战略进行充分评估的基础上，制定具体可行的政策，将环境保护融入国家可持续发展战略的实施过程中，比如，将地方环境绩效考核结果作为中央对地方财政转移支付的重要约束条件；（2）明确划分中央和地方环境职权和责任，中央机构集中在以上提到的国家环境监管职责，地方机构主要承担环境执法和督查，中央通过监管、激励和惩罚对地方执法进行调控；（3）积极总结并适时推广环境司法的试点和经验，促进建立和完善有中国特色的环境司法体系。【以上参见《建议书》第三部分】国家环境保护主管部门的人力和财力配置国家环境保护主管部门履行管理职能需要充足的人力和资金。各国的经验都充分证明了其重要性。根据中国的环境保护需求，国家环境监管部门的人员配备当大幅度加强（美国17,324人；德国12,151人；中国目前为230余人，加上直属机关也不足2,600人），环保部编制至少应恢复到“环保局”阶段的水平。省级机构人员配备总数应当不少于三万人。市县级人员配备总数应不低于十万人。中国目前同时面临污染防治基础设施建设和工业污染监管，需要以极大魄力投入大量环境保护资金，从财政收入增量部分划出环保专项，确保环保投资至少应达到GDP的2%以上；经济发达和人口密集地区应达到3%左右。除投资环境保护的基础设施建设外，还要以更大力度加强环境监管部门的培训和科研等“软能力”建设，并通过国家环境财政转移支付的调控，监督和保障地方的环境执法。【以上参见《建议书》第二部分】....................目录第一部分:环境监管部门行政职权国际经验综述...................................................8概述..................................................................................................................................................8一.行政职权..............................................................................................................................91.环境标准..............................................................................................................................92.环境许可............................................................................................................................103.环境影响评价....................................................................................................................114.产品监管............................................................................................................................12二.实施机制............................................................................................................................131.监测....................................................................................................................................132.排污申报............................................................................................................................143.司法和环境诉讼................................................................................................................14三.应对环境保护新问题的....................................................................................................15四.环境监管部门行政权威综述............................................................................................16第二部分环境监管部门人员编制和预算规模国际比较.....................................18概述................................................................................................................................................18一、预算........................................................................................................................................18二、人员........................................................................................................................................211.编制规模.................................................................................................................................212.培训和“外包”.....................................................................................................................223.支持机构.................................................................................................................................22三、中央和地方关系....................................................................................................................231.纵向与横向管理问题.............................................................................................................232.地方执法激励措施...............................................................................................................