第一七六届会议

执行局176EX/38临时议程项目38总干事对内部监督办公室（IOS）2006--2007年战略实施情况的评论：2006年度报告概要根据第160EX/6.5号和第164EX/6.10号决定，总干事提交了题为“内部监督办公室2006--2007年战略实施情况：2006年度报告”的报告。这是内部监督办公室自2001年2月成立以来编写的第六份年度报告，总干事完全赞同这份报告。建议作出的决定：第62段。巴黎，2007年3月9日原件：英文第一七六届会议176EX/38导言1.内部监督办公室成立于2001年，目的是为内部审计、评估、调查和其他管理支持活动提供一个统一的监督机制。它负责从客观上确保有效实施各项计划和规划，确保战略管理信息及时可靠，并确保不断改进工作方法和程序，提高教科文组织的工作质量。作为其职责的一部分，内部监督办公室负责向总干事和执行局提交内容相同的年度报告。第一个长期监督战略--2001--2006年2.在第一个五年期间，内部监督办公室的工作是以一项长期战略为指南，其中心工作是在本组织内进行与监督工作各方面有关的引进、教育和能力建设。这包括着重强调需要进行成果评估并从中汲取经验教训，需要进行适当内部管理和遵守有关规章，需要落实适当问责机制等。3.在第一个长期监督战略中，内部监督办公室的大部分审计工作是以评估是否实施内部控制制度和内部控制制度运行情况以及规章制度的遵守情况为中心。简单的例子包括：准备的合同类型是否正确，承包人开始工作之前是否得到授权，选择承包人的政策是否得到贯彻执行，是否按收到承包人有效发票之后恰当出具的已批付款申请进行支付。4.这些活动的直接成果已逐步对单位/部门之间的成绩大小产生影响。例如对需要进行成果评估问题的认识已经提高，对既定规则和程序的了解有所加强。但需要做的工作还有很多。最重要的是，各级管理部门必须认识到监督是一种共同责任，管理部门有责任确保进行有效的内部控制、风险和成果管理及治理。内部监督办公室要想在协助管理部门方面有效开展工作，推动适当监督、治理和风险及成果管理进程，则必须得到管理部门的全力协助。5.第一个长期战略的各项成果是通过开展以下监督活动取得的：倡导利用评估、为评估工作提供支持、评估是否实施内部控制制度和内部控制制度运行情况、传播评估/审计结果和从评估结果中汲取经验教训、开展自评和政策/程序培训等。重要的是，管理部门要负起责任，确保能够维持目前在开展这些活动中已经取得的进展，包括在执行各项建议方面取得的进展。176EX/38-Page2第二个长期监督战略--2007--2013年6.第二个长期监督战略的中心思想是要加强问责制，有效和高效率地实现计划的各项成果。其中心工作是确定在获取、管理以及以节约、有效和高效率方式利用各种资源过程中是否实施了控制制度。例如，评估是否实施了确保合同与项目目标之间具有关联性的制度，是否实施了确保教科文组织的钱花得物有所值和是否利用合同可达目标来实现项目目标的制度。这一目标主要是通过开展与前一个五年期类似的活动来实现，只不过活动的侧重点不同而已。其宗旨是提供数量较少的高质量评估和审计。这些评估将涵盖所有战略目标，加强教科文组织内部的评估能力，推动总部和总部外办事处有效和高效率地利用各种资源来实施计划，鼓励管理部门和理事机构利用评估/审计成果来改进战略管理、政策制定、组织学习和内部管理工作。7.第二个长期战略中有关评估方面的详细情况见175EX/26和176EX/26。8.实施第二个长期战略需要内部监督办公室的审计部门和评估部门进行更加密切的协作，而且这两个部门的出发点都是为了保证本组织有效实施其计划。9.第一和第二个长期战略的成果将使总干事能够向理事机构保证教科文组织已经有效和高效率地实现了各项计划的预期成果，教科文组织正在有效实施内部控制、风险管理和成果管理。2006--2007年是一个过渡期10.2006--2007两年期是实施内部监督办公室第一和第二个长期战略之间的过渡期。这是回顾已取得的成就，确定下一步目标，为实现第二个长期战略作准备的时期。11.内部监督办公室2005年度报告（174EX/29）提请人们注意已经作为其中心工作并将在2006--2007年及未来继续作为其中心工作的那些领域。2006年报告不再对此重复。但请管理部门在仍然需要改进的领域采取进一步行动：·加强学习型文化·加强问责制文化·加强监督职能的管理（这包括监督职能部门要有充分的资源，监督委员会要有独立性和客观性）176EX/38-Page312.2006年度报告介绍了在2006年开展监督活动所取得的成就和遇到的挑战，同时，它还简要介绍了在实施第一个长期战略方面取得的成果，并且展望了第二个长期战略的各项规划目标。13.内部监督办公室第一个长期战略的很多资源都被用于对总部外办事处的审计工作，因为它们大部分在内部监督办公室成立后都未进行审计。从2001年至2005年期间，对55个总部外办事处进行了69次审计，对总部进行了23次审计。这也与内部监督办公室与外聘审计员小组之间工作计划调整是一致的，外聘审计员小组的大部分工作是在总部，并且要依据内部监督办公室对总部外办公室的审计结果。14.2006年，按照总干事的要求，内部监督办公室很大一部分审计资源被用于支持调整教科文组织巴西利亚办事处的活动。这包括对办事处所有分支单位、一些预算外项目和一些其他领域的审计。详细的审计结果已向总干事作了汇报。有些报告的最后定稿工作仍在进行之中。但内部监督办公室的总体结论是，教科文组织巴西利亚办事处的控制环境仍然需要大力加强，整个秘书处都是如此（见下文第26-29段），业务活动需要根据本组织的任务规定和本办事处的能力进行调整。另外，完成了对另外四个总部外办事处和两个研究所/中心的审计工作。现在，所有总部外办事处都在实施第一个长期战略期间至少进行过一次审计，即将实施的战略将把工作重心放在对总部的审计工作上。这将有可能证明，管理部门需要制定内部控制政策。15.内部监督办公室在2006年设法完成了30次评估工作，并且按照总干事的要求，将相当多的资源用于支持对教科文组织巴西利亚办事处活动调整工作进行的多次评估。另外，内部监督办公室还向教科文组织伊拉克计划办事处（设在安曼）提供支助，帮助它开展实际培训，制定监督和评估程序。内部监督办公室及其他机构遇到的一个主要问题是，由于未在伊拉克设立办事处，致使伊拉克计划办事处在开展国内监督活动方面遇到困难。另外，管理部门需要加强该办事处内部完全实现各项成果所需的能力。内部监督办公室2005年度报告对沃尔克石油换食品计划（OFFP）委员会报告认识到的教训进行了总结，管理部门对此表示认同，在执行更加广泛的预算外项目时应该牢记这些教训。176EX/38-Page4报告格式16.内部监督办公室2006年度报告的内容如下：第1部分保证内部监督办公室有效行使其职能和开展提高第二个长期战略执行效率的活动第2部分明确监督职责，促进落实第二个长期战略第3部分完善评估和审计工具，支持实现第二个长期战略的各项目标第4部分传播在实施第一个长期战略期间取得的经验教训第5部分继续在实施第二个长期战略过程中开展能力建设活动第6部分终止执行第一个长期战略实施期间所提出的各项建议第7部分继续与联合国审计和评估部门开展有效合作和建立网络联系第8部分制定长期工作计划，对支持实现第二个长期战略各项目标的计划和资源进行差距分析第1部分：保证内部监督办公室有效行使其职能和开展提高第二个长期战略执行效率的活动17.内部审计研究所（IIA）制定的专业标准要求每个内部审计股至少每五年进行一次独立的外部评估。目的在于回顾和帮助内部审计股重视改进本组织的业务活动，确保内部审计功能的运行方式符合内部审计研究所的《内部审计专业工作国际标准》和《道德守则》。18.内部审计研究的达标评级制度将遵守其标准的情况分为三个等级。最高级是“总体达标”，第二级是“局部达标”，第三级是“未达标”。19.在内部监督办公室成立之前，总干事在2000年委托内部审计研究所对当时的监察主任办公室（IOM）和中央评价股（CEU）进行第一次质量保证评估。内部审计研究所还通过文件160EX/INF.6向执行局提交了这次评估的报告。总的评估结论是，“我们认为，从总体来讲，教科文组织目前的内部监督职能未达到《内部审计专业工作国际标准》。”20.在内部监督办公室第一个长期战略结束之前，内部监督办公室在2005年底对审计股的职能运行情况进行了一次内部评估。这次评估活动由教科文组织监督委员会的一位外聘委员会牵头，由经过内部审计研究所培训的内部监督办公室工作人员进行。这次内部评估符合内部审计研究所关于评估结果应由独立的外部验证人员进行验证的标准。因此，内部审计研究176EX/38-Page5所在2006年对这次评估的结果进行了外部验证。总的评估结论是，“教科文组织内部监督办公室内部审计职能的总评结果是‘总体达标（GC）’”。正如上文所指出的那样，这是质量保证评估当中最高评级，确保了内部监督办公室审计职能的属性和执行情况达到国际内部审计标准。21.就评估职能而言，内部监督办公室在2006年对《教科文组织评估战略》（165EX/19）的执行情况进行了一次外部评估。这次评估的主要目的是评估该战略的执行进度，提出改进建议，以便供以后制定《教科文组织评估战略》进行参考。在这次评估当中，评估人员还对照联合国评估小组2005年的《联合国系统评估规则和标准》，对内部监督办公室评估职能的运行情况进行了评估。22.除其他方面外，评估还认为在建立和培养独立和可靠的评估职能方面取得了重要成就，已经开展并向执行局报告的高质量评估数量大幅度增加，工作人员能力培养的情况得到改善，一些具体的评估结果对确定未来的计划方向起到了指导作用。遇到的挑战包括：评估的权属关系和评估结果的问责制度不明确；没有确保充分评估范围所需资源的供资模型；以及内部监督办公室对总部外办事处所进行的评估活动不了解或未向其提供援助，等等。23.尽管得出了积极的结论，但始终有改进的余地，审计职能评估和评估职能评估也都提出了一些关于加强职能效果的建议。一些建议是针对管理部门的，而有些建议则就由内部监督办公室执行。针对管理部门的建议包括：加强监督委员会的有效性；需要对内部监督办公室的资源和预算要求进行评估；需要制定并执行一份简明的教科文组织风险管理和控制政策声明；需要考虑采取具体措施，进一步加强内部监督办公室的独立性和有效性。针对内部监督办公室的建议包括：需要制定一项评估政策供总干事审批和执行局批准；需要建设包括信息技术在内的全面审计体系；编制预算并配备适当工作人员，使内部监督办公室内部审计职能可以根据风险管理计划向教科文组织提供服务，制定审计政策和审计手册；以及为审计和评估职能制定业绩指标。24.在第二个长期战略中，内部监督办公室将以这些建议为依据，进一步加强内部监督办公室在履行其职能方面的有效性。管理部门还需要考虑针对它们提出的各项建议。有些行动已在进行之中。例如，监督委员会在2006年进行了改组，并举行了两次会议。总干事仍在继续研究监督委员会的职责范围问题。在这两次会议期间，监督委员会与总干事进行会谈，并且讨论了进一步加强内部控制的方式方法问题。176EX/38-Page6第2部分：明确监督职责，促进落实第二个长期战略25.在检查审计和评价工作时提出了一个问题，即教科文组织需要建立一个更强有力的内部监督和评价框架，其中心应该是监督和评价政策。2006年，内部监督办公室（IOS）制定完成了一个新的评价战略，制定了评价政策（175EX/26和176EX26）。该政策明确陈述了评价过程中主要力量的功能和职责，讨论了评价管理和问责的关键问题。它还包括一个确定优先评价项目的模型，以回应外部审查提出要适当划定范围的建议。26.仍需要管理层制定内部监督政策。该政策应确定关键职能部门、功能和责任、明确管理层和内部监督办公室在内部监督的设立、实施、监督、维护、评价和报告等方面各自的职责。要考虑到总干事于2002年批准的IOS章程。这样的明确性十分