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第五届中国社会保障论坛〃2013中国社会保障30人论坛暨第三届全国“社会保障与社会政策优秀研究生学术论坛”会议资料整理整理人：朱火云厦门大学公共事务学院2013年11月目录第五届中国社会保障论坛〃2013专题一：社会保险法1、郑功成：让社会保险发展步入法制轨道（1）——全国人大常委、中国人民大学教授2、彭高建：《社会保险法》的配套法规建设（2）——国务院法制办社会管理法制司副司长3、金维刚：《社会保险法》实施以来的成效、问题与对策（5）——人力资源和社会保障部社会保障研究所所长4、谢增毅：完善我国社会保险法制度实施的三点建议（10）——中国社会科学院法学所副研究员5、芮立新：社会保险法制逐步具体化（14）——人力资源和社会保障部法规司副司长专题二：养老保障1、郑秉文：完善统账结合基本养老保险制度的两个不同思路（15）——中国社会科学院拉美研究所所长、世界社会保障研究中心主任2、贡森：我国的老龄化、基金缺口和应对战略（16）——国务院发展研究中心研究员3、左学金：在降低强制缴费率的基础上，建立全国统筹的国民基础养老金（18）——上海社会科学院研究员4、林义：统筹城乡养老保险发展与制度整合的战略思考（22）——西南财经大学教授中国社会保障保障30人论坛〃2013专家主旨演讲：社会保障改革：国际视野与中国道路1、丛树海：建立公平有效的社会保障制度体系：兼及财税分配与社会保障分配联动机制（27）——上海财经大学教授2、郑功成：中国特色的社会保障道路（30）——中国人民大学教授1第五届中国社会保障论坛·2013专题一：社会保险法郑功成：让社会保险发展步入法制轨道一、为什么要让社保制度步入法制轨道只有法制化才能促进并维护制度公平责任主体各方的理性博弈，政府要摆脱被动地位，均应当且只能通过立法。只有法制化才能提供稳定的安全预期人们不确定的养老、医疗等风险，需要的是确定的制度安排来应对，而长期试点无法让制度定型，已经对制度公信力造成直接损害，并引发了公众的信任危机和普遍的不安与焦虑情绪。只有法制化才能打造理性的社会生态当前复杂的舆论纷争背后，其实是利益分割和复杂社会生态的直接反映，非理性的氛围不利于理性地推进制度变革，只有法制法才能化解纷争。结论社会保险法制法不仅是制度自身走向定型的必需条件，也是国家提供稳定安全预期和建设法治国家的必要且紧迫的内容。二、应当认真贯彻落实《社会保险法》尊重《社会保障法》是深化社会保险改革的基石立法虽未解决全部问题，但已解决了根本或关键性问题，应当得到尊重。确立的是以社会保险法制度为主体的社会保障体系框架它主要体现在全民医疗保险与养老两项最重要的社会保险制度上。明确的基本方针是广覆盖、保基本、多层次、可持续强调普惠性、多层次性、可持续性、是基本保障。明确的基本原则是政府、单位、个人三方合理分担责任机制和参保人权利与义务相结合缺陷是统一性、公平性、可操作性不足，还有遗留问题结论深化改革需要尊重立法、植根于立法，并通过顶层设计来优化制度安排，进而完善立法，2促使制度定型。三、通过优化制度安排来完善立法理性地做好养老保险顶层设计总思路是以现行立法为依据进行脱胎换骨，需要突出四性：普惠性、公平性、互济性、可持续性，完成四大攻坚任务：尽快建立机关事业单位社会养老保险改革，尽快推进职工基本养老保险全国统筹，尽快实现农民养老保险从福利型向保险型转化，尽快制定养老保险基金管理方式与投资政策。实现两大目标：2020年覆盖90%以上适龄劳动者，同一代人养老权益相对公平。合理优化医疗保险制度安排尽快理顺医疗管理体系，尽快统一城乡医保经办机构，尽快整合城乡医保制度安排，尽快全面实现市级统筹并向省级统筹迈进。完善失业、工伤、生育保险制度优化制度结构，强化预防性、互济性、全面发挥这些制度的正向功能。积极探索护理保险，大力发展养老服务让人们对养老保险的预期回归理性，相关制度协同推进，共同支撑老有所养。结论优化制度的任务异常艰巨，改革需要全局观与长远观，更需要智慧与魄力，因为深化改革必须以打破现有利益格局为条件，否则，不可能实现预期目标，也不可能真正让社会保险步入法制轨道。彭高建：《社会保险法》的配套法规建设一、《社会保险法》实施取得的成效2010年10月28日，十一届全国人大常委会十七次会议四审通过《社会保险法》。该法从2011年7月日开始实施，迄今已两年多。1、建立健全了5项社会保险制度（1）覆盖范围从窄到宽，参保单位和人数持续增加。（2）提高了基金统筹层次，基金规模从小到大，保障能力不断增强。（3）待遇水平从低到高，保障水平逐步提升。（4）制度体系不断完善，出台了一系列的地方法规和部门规章。3例如，在中国境内就业的外国人参加了社会保险暂行办法、社会保险基金先行支付暂行办法等已出台。2、促进了城乡社会保险制度从“广覆盖”向“全覆盖”的统筹发展（1）养老保险：建立了城镇职工基本养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度。（2）医疗保险：建立了城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度、新型农村合作医疗制度。二、《社会保险法》实施存在的困难（一）有的规定回避了矛盾，没有涉及实质内容。例如：法的第十一条规定基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，但未对医疗保险的制度模式作出明确规定。对各项社会保险险种的缴费费率，未作规定。退休年龄改革未涉及。（二）授权性条款太多五大险种改革进程不一，各地发展不平衡，各方利益博弈激烈，使《社会保险法》对很多实质内容，授权国务院制定具体办法，共有9处授权：第十条公职人员参加养老保险办法第二十四条新型农村合作医疗管理办法第五十九条社会保险费统一征收的实施步骤和具体办法第六十四条社会保险基金统筹办法第六十九条社会保险基金保值增值办法„„三、《社会保险法》配套法规的制定和修订（一）制定基本养老保险条例1、需要考虑三块制度的统筹协调先按法第22条的要求，拟于近期合并实施城乡居民养老保险，再考虑与城镇职工养老保险制度的衔接。2、对公务员、事业单位工作人员的养老保险制度改革予以关注。社会保险法第十条规定国务院制定公务员的养老保险办法。外国做法各异：中国公务员养老保险制度改革事业单位分类改革正在进行，事业单位养老保险制度改革在5省市试点进展缓慢4（二）制定基本医疗保险条例城镇职工、城镇居民、农村居民三块医疗保险制度如何衔接整合制定《新型农村合作医疗条例》还是《基本医疗保险条例》？条例的制定和制定的设计，需要解决具体问题。例如，制定基本医疗保险条例，需要研究筹资模式、重复参保、个人账户、报销比例、定点服务、欺诈骗保等问题。（三）修订《失业保险条例》1999年制定的《失业保险条例》需修订。修订的主要内容：发挥预防失业和各极就业目标。有关部门需达成修改一致意见。例如：是否以及如何调整费率；能否以及如何发挥失业保险基金在保岗位、稳就业中的作用。（四）修订《工伤保险条例》2003年制定，2010年修订下一步再修订可能涉及的内容：（1）进一步提高工伤认定和赔付的便捷性；（2）发挥预防、补偿、康复“三位一体”的作用；（3）通过费率调整机制，进一步发挥工伤保险促进安全生产的作用；行业费率标准要更准确、精细，单位浮动费率要真正实施起来；（4）机关公务员和参公管理事业单位工作人员是否参保；（5）工伤保险基金先行支付政策需落实，制定可操作的代位追偿办法。（五）制定《生育保险条例》制定条例，还是先修订规章两种制度并轨，还是维持现状（六）修订《社会保险费征缴暂行条例》1999年制定：授权各省选择征收机构。税务和社保两家平分天下的现状。下一步改革的时间表与路线图，需尽早明确。《社会保险法》第五十九条规定：社会保险费统一征收的实施步骤和具体办法由国务院规定。5（七）制定《全国社会保障基金条例》2012年8月，人社保、财政部、社保理事会3家联合上报国务院审议。2013年的二档项目。涉及的主要问题：（1）是否细化规定投资新产品和比例；（2）理事会的定位，能否直接投资；（3）是否写明战略储备的基金性质，是否规定基金支出的条件和程序；（4）社会保险基金的投资运营能否参照执行。（八）其他法规《社会保险基金监督管理办法》社会保险法第八章“社会保险基金”社会保险法第十章“社会保险监督”社会保险法第十一章“法律责任”管理刚性不够，有“弹性执法”问题。监管要到位，安全放第一需加大内外部机构之间的协作，实现权责一致基金监督队伍建设要加强要理清行政部门与经办机构的关系，加强审计、财政监督，建立健全社会监督机制，完善行政裁定与司法判决的衔接。金维刚：《社会保险法》实施以来的成效、问题与对策一、《社会保险法》实施以来取得的显著成效（一）参保人数持续大量增加随着《社会保险法》的实施，我国社会保险事业迅速发展，国家出台了一系列改革与创新措施，加快推进建立健全覆盖城乡居民的社会保障制定，将越来越多的各类人员纳入社会保障体系；同时，政府高度重视和解决国有破产倒闭企业职工，“五七”工、集体企业职工的养老和医疗问题以及国有企业老工伤问题等一些历史遗留问题。通过采取相关的政策措施，有力地促进了扩大面征缴工作，使近年来参保人数迅速增加。表：2010-2012年五项社会保险参保人数快速增长6……（三）被调查企业及职工依法参保意识明显增强问卷调查显示，大多数职工表示，对《社会保险法》有一定程度的了解；很多职工都主动了解《社会保险法》的有关规定。随着《社会保险法》的实施，企业依法参保缴费意识明显增强，被调查地区都反映目前恶意欠缴社保费的企业越来越少。一些大企业和正规企业在招工时，拒绝招聘不愿参保的求职者，以免将来发生纠纷。职工个人因为企业原因而没有参保的比例很低。二、存在的主要问题调查表明，在《社会保险法》实施过程中，存在着相关配套政策的制定或修订滞后，社会保险参保扩面难度增大，社会保险关系转移接续不畅，工伤保险先行支付与代位追偿政策难以落实，对欠费单位难以实行强制征缴，公务员养老保险制度改革方案悬而未定等方面的问题，亟待加紧研究解决。（一）政策缺失，不配套1、病残津贴政策问题《社会保险法》规定，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的参保人，可以从养老保险基金中领取病残津贴。由于国家统一的病残津贴政策尚未出台，有的地区不得已仍按老办法执行，即仍然由企业支付病残津贴，或先按最低标准从基金中支付，以后再进行补差。2、遗属抚恤金和丧葬费问题《社会保险法》规定参保人因病或非因工死亡，其遗属可以领取抚恤金和丧葬补助金。一些地方反映社保经办窗口经常有人前来申领抚恤金和丧葬补助金，但由于国家有关政策尚未出台，使地方社保经办机构在具体实施方面感到困难。3、对各类视同缴费人员的财政补贴问题《社会保险法》规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，但至今这条规定缺乏实施细则，以致难以落实。（二）社会保险关系转移接续比较困难《社会保险法》明确规定养老保险关系和医疗保险关系按国家有关规定转移接续，但目前仍存在转移接续困难的问题，主要原因在于：一是跨城乡流动人员的养老保险和医疗保险关系转移接续政策尚未出台，使不少农民工外出打工返乡后，其养老、医疗等保险关系既无法转入当地城镇职工社会保险，又不便转入7当地农村社会保险。二是部分地区对《社会保险法》和国家有关政策贯彻不力。部分地区为防止个人的社会保险关系转移到本地区之后将会加重本地区的基金支付负担，便采取抬高本地区转入社会保险的政策门槛，使社会保险关系转移接续受到很多的限制。三是信息系统建设滞后。目前人社部已经建立数据交换联网平台，全国已有一部分省、市、县社保经办机构加入此平台，但由于硬件支持不力和各地上传信息格式不尽规范等原因。各入网地区的电子数据信息传递不够顺畅，推诿扯皮现象时有发生。有的地区至今未升级相关转移接续业务软件，不按全国统一经办规程办理，跨统筹地区转移的相关信息不规范，以致转入地与转出地之间难以协调。（三）社会保险参保扩面难度大《社会保险法》实施之后，社会保险覆盖面不断扩大，但扩面的主要对象如农民工、小微企业员工、灵活就业者的参保率仍然较低。这类人员参只扩面难度大