太湖流域试行水污染物排污权交易制度的几点思考

太湖流域试行水污染物排污权交易制度的几点思考发布时间：2007-06-20【字体：大中小】太湖流域试行水污染物排污权交易制度的几点思考朱玫随着工业化和城市化快速发展，太湖流域水污染问题日益凸显。从1995年起，太湖被列入国家“三河三湖”水污染防治的重点，历经十年治理，投入了大量资金，建设了大批工程，其中仅围绕国家太湖水污染防治“十五”计划的落实，我省就投入了80多亿，建设了包括77座污水处理厂等9大类176项水环境综合整治工程。但工程治污等手段并没能有效改善流域水环境质量。这种结果促使大家深入思考今后流域污染控制手段的转型，其中之一就是能否依靠市场经济推进污染控制。为此，国家有关部门提出了“十一五”期间要在太湖流域开展水污染物排污权交易试点。本文从排污权交易制度的实践、地区优势及待解难题等方面分析在我省太湖流域实施该项经济政策的现实意义及困境。一、我省太湖流域开展排污权交易制度试点的优势我省太湖流域开展排污权交易试点工作有以下两大优势:第一，该地区是我国市场经济相对成熟地区。根据世界各国的经验，运作规范和有效的市场经济体制一般具有以下五个共同特点，即独立的企业制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础。这些特点在江苏省太湖流域地区能较好地体现。首先，企业整体水平高。1997年开始苏南地区进行了大规模的产权制度改革和经营机制变革，旧“苏南模式”下的乡镇企业已基本脱胎换骨，目前以上市公司为主的江阴板块和以外向型园区为主的昆山之路正引领新苏南模式，单江阴市就有二十家左右上市公司，而昆山则积聚了1200多家台资企业。苏南地区在传统的机械制造、纺织印染、化工等产业的基础上，新材料、电子制造、精密仪器、环保、生物医药等新兴产业发展迅猛，构成了较为完整的产业体系。无论是内资还是外资，苏南企业在我国市场经济发展中已独领风骚。其次，政府职能转变快。该地区政府致力于构建政府的服务职能，主要通过制定和执行法律、法规和规则来维护市场秩序，政策透明度高，对企业干涉较少，为市场机制正常发挥作用创造了良好的条件。第三，社会整体信用度高。以昆山为例，一个县级市为什么能形成强大的集聚效应，把外商、台商从其他地区吸引过来，其中一个重要原因是该地区政府、企业的信用度高。排污权交易制度需要扎根在像太湖流域这样市场经济成熟度较高的土壤中才能开花结果。第二，该地区环保工作水平领先于全国。一是环境监测等基础能力建设领先。所有监测站均通过了计量认证和实验室认可，在不少饮用水源地、交界断面、重点河段建设了水质自动监测站，对重点污染源开展了每月监督监测，同时逐步安装在线监控设备，累计完成了近400家，可在线监测COD、TOC等污染因子，并实现县市联网。以上工作均为排污总量说得清奠定了一定基础。二是环境管理理念领先。“十五”以来，在环保优先理念指导下，一系列法规、政策率先在该地区执行。制定了印染、化工等高于国家要求的行业地方污染物排放标准；开展了化工行业污染综合整治，按照“两砍两提高”的原则，砍掉一些生产医药、染料中间体的重污染项目，砍掉小化工企业，提高准入门槛和排放标准；规划建设了工业集中区，新建企业全部进区，老企业逐步搬迁，集中控制污染。保本有利的污水处理收费政策也是从这里起航，各种资本迅速涌入城镇污水处理市场领域，出现了大批专门的建设运营机构，取代政府经营市场，解决了资金短缺和运营管理缺位这两大难题，而且，一些经营方式已具备排污权交易的雏形。三是环保投入领先。太湖流域各市“十五”期间环境保护投入远高于全国平均水平。仅围绕太湖水污染防治“十五”计划执行就自筹资金近80个亿。经过多年努力，目前，江苏省太湖流域已有14个市（含县级市）获得了国家环保模范城市称号，已基本建成环保模范城市群。张家港、江阴、昆山、常熟2006年第一批通过国家生态市考核，10个县级市（区）相继通过了国家级生态示范区验收。构建出“创模一群红”和“生态一片绿”的环境格局。二、我省太湖流域开展试点工作待解难题然而，排污权不同于一般的产权，排污权交易市场也不同于一般的产权市场，其来源和交易必须与当地环境容量紧密结合，还要受思想观念、企业环保状况、产业结构政策、环保部门监管能力、现行环保法律法规等制约。排污权交易制度能否在太湖流域扎根开花，必须解决以下难题:1、地区总量的认定依据。目前，有两种依据，即目标总量或容量总量。如依据目标总量比较简单，根据“十一五”削减目标来定地区排污总量，再分配到企业。但太湖流域水环境质量大部分超过环境功能区标准，根据目标总量的排污权分配难以实现以最优成本改善环境质量的最终目标。较科学的态度应是依据以水环境质量达标为基础测算的水环境容量，而且是要基于同一个小流域范围内的环境容量，再分配到尾水汇入该小流域的企业，现状排放总量大于环境容量的区域，就不能再新增总量，新建项目必须有老项目腾出总量才能交易。选择容量总量为依据，就要尽快研究出太湖地区水环境容量。2004年国家环保总局组织了全国水环境容量课题研究，已有初步成果。当务之急，是要结合其他部门意见，抓紧研究成果的修改、完善、报批工作，据此分解到各小流域，确保地区总量分配有科学依据。2、企业排污权的核定依据。企业排污权核定，受多个因素制约：地区总量、产业结构调整、生产工艺水平和排污状况等等。其中企业排污状况是主要依据之一，但目前还不能全面说清。虽然太湖流域总体环保工作水平较高，但是环保部门受人力、财力等条件限制，现在不可能对所有排污企业开展按生产周期总量监测或在线监控，还是分类对待。除了选择重点源开展总量或在线监测，大部分企业还是以瞬时采样为主，有的一年就采一两次样。如要开展试点，就要严格按总量监测要求核定排污总量，现有人力远远无法承担。如果单以重点源为试点对象，用自动在线设备监测数据核定总量，主要面临两个问题：第一，在线监控覆盖面不足。按日排COD30公斤以上的重点源统计，该地区还有一大半未安装COD在线监控设备；第二，数据真实性难以保证。由于设备自身性能不稳定或一些人为等因素，有些数据不能真实反映企业排污状况。另外，仅以重点源为对象，还是会有些问题不能回避。比如，重点源的排污权应占地区总量的多少？非重点源能不能申请排污权？新建项目是否也依据重点和非重点区别对待？仅限于重点源是否和排污权交易初衷相悖？笔者认为，最后还是要回到说清所有企业排污状况上来。解决方法可以采用绝对说清所有企业排污总量或相对说清不同类企业排污状况。前者需要短期内投入大量财力人力全面提高完善监测监管能力，后者则需要对污染源科学分类并对各类监测数据进行分析，明确所使用数据的合法地位。3、参与指标的科学选择。目前，COD和氨氮是参与排污权交易制度的污染物指标，但太湖流域的主要污染物不止这两项。太湖流域主要产业是化工、印染等行业，IT、新材料等高新技术产业也快速发展，这些行业排入水体的污染物十分复杂，进入环境后的衍变也极其复杂，对环境会造成严重影响。对一个化工企业来说，其主要污染物并不仅仅包括COD、氨氮，实行排污权交易制度虽然控制了COD和氨氮排放，但是并没能控制更有害的污染物质，相反可能因给了这些企业排污权而致使其他有害物也合法地随着废水进入环境，对环境造成更大危害。因此，要真正改善太湖流域水环境质量，参与指标除了COD和氨氮外，还应包括不同行业的特征污染物，可以分行业分门别类地选取主要特征污染物。4、市场交易的合理推进。在已实施排污权交易的地区和领域，真正的交易市场并没有形成。浙江嘉兴市秀洲区从2002年9月起率先在全国推行区内企业排污权交易，但目前为止还没有企业直接拿出排污权进行交易。一些企业负责人认为，由于总量控制越来越严格，重新获得排污权越来越难，考虑发展需要，不会轻易让出仅有的排污权。太湖流域试点要研究如何避免这种有场无市情况长期出现，如果没有大批的企业间交易行为，就不可能实现环境资源的优化配置，这项制度就可能变相为新的排污收费。另外，要研究排污权分配和取得的制度程序，使企业依次排队，对号入座，保证公开、公平、公正，避免随意性；要研究对政府部门的约束机制，使之工作重点放在“立规则，当裁判”，对政府部门掌握的部分排污权的入市交易行为要有制度约束，避免受利益驱动产生的其他后果。5、法律政策的及时跟进。现有法律中没有开展排污权交易的依据，仅在一些规范性文件提及。排污权交易的推行，不同于其他指令性工作，必须依靠市场规律办事。市场经济是法治经济，必须要制定与排污权交易制度匹配的相关法律法规。而立法是要以实践为基础，经过不同利益群体的磋商，是个艰难的过程。可以在国家相关法律法规出台之前，给予该地区特殊的政策，像当年的经济特区一样，突破现有法律法规的约束，及时制定地方规章制度，推行排污权交易。除了上述问题外，还有一些工作也要认真研究，比如，怎样减少对区域竞争力的影响、如何确保试点资金投入及时足额、有偿取得资金应是先留存地方还是国家按比例先行提取，等等。太湖流域开展排污权交易制度试点是对流域水污染防治工作的探索，从理论上分析能克服现行排污收费制度的缺陷，从地区优势分析初步具备试点所需的外部条件，可是，实际操作上还存在不少难点。但是，从国际和国内环境保护总体发展趋势上看，排污权交易势在必行。新生事物，总是面临着相对生涩的成长环境，关键是如何去改善环境使之有利于新生事物的成长壮大。因此，试点之前，要因地制宜，建立完善相关的法律、技术、管理等工作，尽量营造好试点工作所需的内外部环境，保证试点工作能顺利推进，发挥出经济政策在环境保护中的作用，实现以最低成本换取太湖地区水环境质量改善的最终目标。提法有问题应该说是“污染权”的交易这是国家治理污染，采用的一种市场化的、有效率的方法国家通过分配一种叫做“污染许可证”的商品，形成一个“污染权”交易市场。例如：一个企业污染较少，它就可以将多余的污染权利出售给污染较多的企业，如果那个企业的建设减少污染设备的成本高于这个“污染权”价格。这样会激励企业减少污染。原理是公共产品的私有化，我们可以这样假设：不治理污染可以节省企业的购买排污设备的成本，反过来说它是一种公共产品，因为污染排到自然界，对它这个企业的损害远小于对于整个社会的损害，所以企业有一种过度排污的倾向，这个和“公共牧场”倾向于被过度开垦一个道理。将公共产品私有化了，例如分配“污染权”，那么企业就会根据成本－收益原则进行生产了。他会尽量提高技术或者购买设备减少污染。好像有点罗嗦，不过应该说得比较清楚了。排污权交易是环境保护的市场化手段。排污权交易制度最早由美国经济学家戴尔斯（Dales）于1968年提出后，先后被不同的国家所采纳。近年来，中国在该领域也有不少实践案例，在理论界也不乏探索。在法学界，对排污权交易的认识还不统一，有的学者甚至认为排污权交易是违反法律精神的。但是，总的来说，大多数学者对排污权交易还是持肯定态度的，并且进行了大量的研究和实践。笔者认为，我们有必要对排污权交易进行系统的分析和认识，以从中获得启示。一、捧污权交易概述（一）含义排污权交易是什么?这是我们需要弄清的第一个问题。对这个问题，理论界主要存在以下几个观点。1.污染权交易观这种观点认为，排污权交易的内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府或者拥有排污权的污染者手中购买这种权利，权利拥有者之间可以出售或相互转让污染权。排污权交易有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局，降低成本，使环境质量伴随着经济增长而改善。这种观点指出了交易的意义，设计了交易方式，提出了交易主体，指出了政府主体身份的特殊性，有一定的理论价值。但是，这种观点的“污染权交易”、“污染者”、“污染权”的提法有欠妥当。经济手段观这种观点认为，排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权卖方把自己减少排污而剩余的排污权出售给买方而获得经济回报。其中，卖方获得的回报是市场对有利于环境的外部经济性的补偿。这种观点指出了排污权交易适应市场经济发展的经济刺激性，阐述了排污权交易的基本特点，认为排污权交易是市场对有利于环境的外部经济性