建立完善地质环境保护经济制度体系的思考

42010.7NaturalResourceEconomicsofChinaS特约专稿pecialPaper建立完善地质环境保护经济制度体系的思考■姚华军（中国国土资源经济研究院，北京101149）▲作者简介：姚华军(1964-)，男，安徽省铜陵市人，中国国土资源经济研究院院长，研究员，管理学博士，中国地质大学兼职教授，博士生导师，北京师范大学MBA客座教授，国务院政府特殊津贴获得者，主要从事国土资源经济管理研究。摘要：建立完善地质环境保护经济制度，是构建地质环境保护新机制的迫切要求，是完善我国市场经济基本制度的客观需要。地质环境保护经济制度主要包括：地质环境保护的财政税费、金融、社会多元投入激励、产业经济体系、破坏补偿赔偿、价值评估与监测统计六大制度体系。关键词：地质环境；经济制度；地质环境价值；评估中图分类号：F407.1；X37文献标识码：B文章编号：1672-6995(2010)07-0004-051建立完善地质环境保护经济制度的必要性和紧迫性地质环境是人类生存和发展的基本场所，是人类工程经济建设活动的基础，是蕴藏自然资源的宝库。地质环境既是地质作用的产物，也是人类活动作用的产物，地质环境安全是生态、水、土壤、气候等各种环境乃至经济社会安全的根本，是生态系统安全的基础，具有明显的外部性特征，地质环境保护是必须长期坚持的公益性事业，保护地质环境必须采取法律、行政和经济等多种手段。地质环境保护经济制度是社会主义市场经济制度的有机组成部分。当前，随着我国工业化、城镇化、市场化进程的加快，人类活动对地质环境影响破坏的范围、程度进一步加大，影响破坏的主体也越来越多元化、复杂化，迫切需要建立完善地质环境保护多元经济制度支撑体系。党中央、国务院和国土资源部一贯非常重视地质环境保护工作。近几年，全国各级财政用于地质环境保护的投入逐渐增多。2000至2008年，全国用于矿山地质环境治理的资金达到110亿元，其中中央财政安排支出约50亿元，地方财政和企业自筹资金近60亿元。2009年，各级财政继续从“两权”费收入中安排矿山地质环境治理专项资金，其中中央财政投入36.1亿元，地方财政投入23.3亿元。2009年，中央财政还设立了特大型地质灾害防治专项资金，全年投入资金8.0亿元。可以说，地质环境保护的经济支持体系在不断改善。但是，社会经济发展所需要的地质环境支撑需求越来越大，而地质环境管理面对的是一个影响国计民生的复杂巨系统，经费投入需求点多、面广、量大，这种应急性的、没有形成稳定制度的经济投入体系与地质环境保护工作的重要性、复杂性、艰巨性还是不匹配的。目前，地质环境保护的经济制度体系建设存在如下几个方面的问题：一是地质环境保护的财政投入没有形成稳定的财政专项制度，用于地质环境行政能力建设、事业支撑体系建设、教育科研、调查监测评价的财政投入不能够满足需要。没有稳定、足额的财政保障，市县乡村的地质环境管理和技术支撑服务能力很弱，人员、设备、设施配置严重不足。二是地质环境保护金融制度建设比较落后，没有建立地质环境保护与地质灾害防治的专门信贷融资制度，市场经济体制下，很普遍的融资模式如：BOT模式(Build－Operate－Transfer的缩写，通常52010.7NaturalResourceEconomicsofChina专稿SpecialPapeR特约直译为“建设－经营－转让”)、TOT模式(Transfer-Operate-Transfer是“移交——经营——移交)、PPP模式（PublicPrivatePartnership公共、民营、伙伴-是公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式）、债券融资模式、保险等在我国的地质公园建设、矿山公园建设、地质环境保护与地质灾害防治、地质环境治理恢复等工程项目中鲜有实践。三是没有建立明确、具体的地质环境保护多元投入激励制度。很多法规和政策文件中都写有国家鼓励企业和个人投资进行地质环境保护与地质灾害防治，但是没有明确那些税费和资源权益手段可以用于激励，社会资金投入后的权益保障、盈利预期也语焉不详。四是地质环境产业经济不发达，地热温泉资源开发产业化、矿泉水开发产业化、地质遗迹资源的旅游产业化发展、地质环境信息服务产业化发展等很多领域都没有形成有足够影响的产业化发展模式。五是没有建立地质环境破坏补偿赔偿体系，地质环境的无偿利用，致使地质环境的破坏愈演愈烈。六是没有建立地质环境价值评估与监测统计体系，地质环境破坏损失往往难以评估，对地质环境破坏者的经济惩罚根本不可能达到足够力度。另外，地质环境保护工程投入、地质灾害防治工程投入、矿山地质环境保护与治理恢复投入等都缺乏标准。地质环境价值评估与监测统计体系的缺失，必然造成地质环境保护决策、地质环境保险理赔和地质环境破坏损失补偿赔偿缺乏技术和法规依据。2建立完善地质环境保护经济制度体系的框架构想为了解决地质环境保护的经济保障与地质环境保护管理的重要性、艰巨性、长期性、公益性不匹配的问题，未来地质环境保护的经济制度体系建设的重点应该着力于以下六个方面：地质环境保护的财政税费制度体系、地质环境保护的金融制度体系、地质环境保护的社会多元投入激励制度体系、地质环境产业经济体系、地质环境破坏补偿赔偿制度体系、地质环境价值评估与监测统计制度体系等。2.1地质环境保护的财政税费制度体系保护地质环境，维护地质环境安全是建设服务型政府必不可少的内容。地质环境保护与地质灾害防治是安民心、促和谐、保发展的公益性、基础性、长期性工作。要建设符合科学发展观要求的和谐社会，就必须建立长期、稳定的地质环境保护与地质灾害防治的财政投入制度。地质环境保护管理的财政投入主要包括：各级政府的地质环境保护行政事业投入、地质环境保护与治理恢复工程建设投入、地质环境保护与治理恢复的科研、教育、宣传投入等方面。地质环境保护的财政投入制度主要有三种形式:一是地质环境保护财政专项；二是地质环境保护基金；三是专用于地质环境保护的财政转移支付。目前，我国中央财政和一些地方财政已经建立了矿山地质环境治理和地质灾害防治财政专项或者地质灾害防治基金。建议在增加财政专项和基金额度的同时，从水电、矿产、自然旅游资源开发收益，以及发达地区土地财政收入中划出一定的份额，转移支付到地质环境保护与地质灾害防治任务较重的地区，特别是中、西部地区，长期支持其开展地质环境保护与地质灾害防治工作。地质环境保护税费制度主要是对地质环境影响较大的水电、交通62010.7NaturalResourceEconomicsofChinaS特约专稿pecialPaper等基础工程建设项目与地下空间和自然资源开发项目开征地质环境税或者地质环境使用费、地下空间使用费等。建立地质环境税费制度的目的是以税费手段促使地质环境使用者保护地质环境、维护地质环境安全。地质环境税费制度也是政府筹集地质环境保护与治理恢复费用的一个重要途径。2.2地质环境保护的金融制度体系地质环境保护金融制度体系主要由地质环境银行信贷融资制度、地质环境建设债券制度和地质环境保险制度等构成。地质公园建设、矿山公园建设、地质环境保护与地质灾害防治、地质环境治理恢复等工程项目的建设周期比较长、需要的资金一般比较大、存在一定的风险。对地质公园建设、矿山公园建设、地质环境保护与地质灾害防治、地质环境治理恢复等工程项目提供信贷融资支持是保障其顺利开展，尽快取得效益效果的基本经济制度。为了营造有利于地质环境保护的信贷融资政策环境，银行应该针对地质公园建设、地质灾害防治等地质环境保护工程建设的特点，制定能够使地质公园建设、矿山公园建设、地质环境保护与地质灾害防治、地质环境治理恢复等工程顺利推进的专门信贷融资政策，对地质公园建设、矿山公园建设、地质环境保护与地质灾害防治、地质环境治理恢复工程项目及其相关权益的抵押、贷款利率等制定便利措施和优惠办法。中央政府和地方政府可以发行地质公园建设、矿山公园建设、地质环境保护与地质灾害防治、地质环境治理恢复工程建设债券，以建设债券的方式筹措地质环境保护资金。地质环境保险制度具有分散风险及补偿损失，减轻政府防灾救灾的财政负担，提高民众地质环境保护与地质灾害防范意识，从而减少地质环境破坏和灾害损失的功能。地质环境保险通过对地质环境灾害风险进行时间和空间维度上的分解，极大地提高了地质环境灾害承灾个体或家庭的承灾能力，使投保人在受灾后能够及时获得生活保障和灾后重建的资金支持。地质环境保险制度体系主要包括责任保险和意外保险两种制度。责任保险又分为一般地质环境责任保险和强制地质环境责任保险。强制责任保险可以设计成地质环境强制责任保险、地质灾害强制责任保险，也可以设计成地质环境破坏与地质灾害综合强制责任保险。地质环境责任保险主要是由政府制定保险条款规定资源开发者、工程建设者及其相关单位在开发建设活动前，针对其资源开发和建设活动可能造成的地质环境破坏与地质灾害及其相关人员伤亡、财产损失风险，按照保险条款要求向保险机构投保地质环境强制责任险、地质灾害强制责任险或者地质环境破坏与地质灾害综合强制责任险。开发建设活动一旦造成地质环境破坏、引发地质灾害，则由保险机构按照其投保保单对受损受害的第三方，如地方政府、单位和个人进行赔付。地质环境意外保险制度体系主要包括地质环境（灾害）人身意外伤害保险、地质环境（灾害）房屋意外损毁保险、地质环境（灾害）财产意外损毁保险等险种。意外保险制度可以设计成自愿投保机制，72010.7NaturalResourceEconomicsofChina专稿SpecialPapeR特约质与生态地质工作、水文地质、工程地质和环境地质调查评价工作等组成的环境地质信息服务产业，地质灾害防治技术服务产业，矿山地质环境保护与恢复治理工程产业，由古生物化石与地质遗迹、地质公园与矿山公园为核心的地质环境观光旅游产业，地热温泉开发利用产业，浅层地温能开发利用产业，矿泉水资源开发利用产业等。这些产业随着我国经济社会的发展进步，将会越来越显示出勃勃生机。2.5地质环境破坏补偿赔偿制度体系地质环境也是资源，造成地质环境破坏者应该付出代价，使用作为公共资源的地质环境者应该付费。为了遏制资源开发和工程建设活动对地质环境的破坏，有效防止开发和建设活动引发的地质灾害，国家应该尽快制定政策法规建立资源开发和工程建设的地质环境破坏与地质灾害损毁的补偿赔偿制度体系。资源开发和工程建设的地质环境破坏与地质灾害损毁的补偿赔偿制度体系应该由两部分组成：对于可以恢复治理的地质环境破坏和可以清除的地质灾害隐患，建立治理恢复保证金制度；对于资源开发和工程建设活动造成的、不能治理也可以设计成强制投保机制。地质环境脆弱，地质灾害风险比较大的地区，应该建立由政府财政专项或者地质环境保险基金支持的人身和房屋地质环境政策性强制意外险。2.3地质环境保护社会多元投入激励制度体系建立地质环境保护多元投入制度的基础是明确治理责任。我国的地质环境破坏与地质灾害，一部分是自然因素形成的，还有一部分是人类不合理、不科学的经济建设活动造成的。自然地质灾害与无法确定治理责任主体的地质环境问题和地质灾害应该由政府承担经费投入；公共工程和公共基础设施建设产生的地质环境问题与地质灾害，应该由主管部门、责任单位、或者建设单位承担防治投入；资源开发或者商业性工程建设活动引发的地质环境问题与地质灾害隐患防治应该由开发主体承担防治投入。由政府负责的地质环境保护与地质灾害防治任务十分艰巨，单凭我国政府的财力投入是永远不能满足需要的，必须建立多元投入激励机制，吸引社会资金、资本参与地质环境保护与地质灾害防治。地质环境保护与治理多元投入的主要经济激励手段是土地使用权、地下地质空间使用权、采矿权和地质遗迹公园开发运营权出让及其相关税费减免。可以利用地质环境保护区地质环境旅游运营权，地质环境治理区的资源开发权、土地使用权，以及相关税费减免、银行信贷优惠政策等激励和吸引个人、企业等民间资金、资本投入地质环境保护与地质灾害防治。建立地质环境保护与治理多元投入制度的关键是政府要为民间资本投入地质环境保护与地质灾害防治事业提供盈利预期和商