德国环境影响评价制度中的公众参与

德国环境影响评价制度中的公众参与第一部分：概述第二部分：德国环境影响评价制度中公众参与的对象第三部分：德国环境影响评价制度中公众参与的程序第四部分：德国环境影响评价制度中公众参与的司法保护第五部分：德国环境法中公众参与的特点第六部分：我国环境影响评价制度中的公众参与德国是大陆法系的代表国家之一，行政法和环境法的发展都比较完善，公众的环境意识和法律意识较高，因此研究德国环境影响评价制度中的公众参与具有一定的代表性，对我国法律体系来说也具有现实意义。本PPT主要从德国环境影响评价制度中公众参与的对象、程序、司法保护和特点四个方面介绍其制度设计。一、概述环境影响评价制度作为一项重要的环境管理制度，是实现环境法中预防原则的重要手段。自美国在1969年的《国家环境政策法》中首次把环境影响评价作为一项正式的法律制度确立下来以后，环境影响评价制度在世界各国迅速得到了发展和研究。德国自上世纪70年代起就陆续在一些单行法中规定了环境影响评价，1990年正式通过了《联邦德国环境影响评价法》，该法在欧盟《环境影响评价指令》的基础上明确定义了一系列重要的概念，详细规定了具体的程序，协调了之前散见于联邦和州的众多部门单行法中的相关规定，理顺了不同位阶和不同部门的相关法律法规的关系。此后二十年，该部法律随着欧盟法的发展先后经历了几次比较重要的修改，同时一方面得益于完备的行政法和行政诉讼法体系，另一方面也是基于政府的重视、公众环境意识的发展以及深厚的法律文化积淀和先进的立法技术，环境影响评价制度目前在德国已经发展得比较成熟和完善。在环境影响评价制度中，保障公众参与和考察替代方案是公认的两大核心要素，是保证环评质量和实现环评目的的关键步骤。虽然德国由于各种原因，未规定必须考察“替代方案”，但是公众参与却是德国法律体系中有的重要规定。德国的公众参与制度，不仅制度完备，而且公众参与质量也较高。接下来，我们将从德国环境影响评价制度中公众参与的对象、程序、司法保护和特点四个方面具体加以介绍。二、德国环境影响评价制度中公众参与的对象（1）具体项目中的公众参与在德国，行政程序中的公众参与有悠久的历史，尤其是在某些具体项目的审批程序中。在现行《联邦不利环境影响防治法》附件中规定的很多需要批准的项目，其批准程序中的公众参与甚至可以追溯到普鲁士时代，比如1845年的《一般贸易规则》。该条例在第29条中规定公众可以对法律规定的某些项目的批准决议提出异议，如果该异议不涉及对公民个人权利的损害，行政主管部门必须与异议者和项目申请者协商。而《一般贸易规则》中的某些规定甚至可以追溯到法国大革命时期。除此以外，在水法中也有类似的规定，某些项目审批程序中利害相关人的参与权也有超过150年的历史。在一些规模较大的基础设施建设项目的审批程序中，利害相关人也有参与权。早期的公众参与条款主要是为了保护利益相关者的相邻权，保证其个人权利和诉求可以尽早地得到表达，以避免可能出现的诉讼。二次世界大战以后直至上世纪60年代初，公众参与的主要目的还是为了行政管理和审批程序更加透明和民主。严格说来，真正意义上的公众参与是与上世纪60年代末、70年代初环境保护政策的系统化同时兴起的。公众参与的条款首先出现在《联邦不利环境影响防治法》、《原子能法》、《垃圾法》、《水法》以及与较大型建设项目相关的一些法律规定中。同时联邦和各州的行政程序法也在70年代早期陆续规定了公众在行政决策程序中的参与权，但是在行政程序法中，这些规定只是在没有其它特殊规定的情况下适用。上世纪80年代和90年代，公众参与权得到了进一步发展。这首先要归功于欧盟的三大指令，即：《环境影响评价指令》（85/337/EWG）、《综合预防和减轻环境污染指令》（96/61/EG）和《公众参与指令》（2003/35/EG）。为了执行欧盟的《环境影响评价指令》，德国在1990年通过了《环境影响评价法》，在该部法律以及其他相关法律条款中，具体项目审批程序中的公众参与得到了进一步完善和提高。首先，在一系列以前没有对非利害相关人开放的审批程序中引入了公众参与，如田野规划、长途公路干线和航道路线的确定、采矿工程等。这里主要是保证了公众的异议权。在大多数联邦州，规划程序中也有公众参与的相关规定。在2001年新修订的《环境影响评价法》中，把公众参与引进了一些新的程序类型，如高压输电线项目。其次，进一步规定了公众在参与过程中的获取信息权。比如《环境影响评价法》第6条就规定了项目申请者必须提供详细的资料以供公众查阅，包括拟建项目可能对环境造成的影响以及避免和减轻环境影响所采取的措施。通常这些描述都以环境影响研究的形式做出。第二个对公众参与制度意义重大的欧盟指令是《综合防止和减轻环境污染指令》（96/61/EG）。根据该指令第15条的规定，在工业设施设备以及垃圾处理领域的众多项目的审批程序中都必须给予公众广泛参与的机会。第三个也是对公众参与最直接的规定，即欧盟《公众参与指令》（2003/35/EG）。该指令对公众参与的具体形式和方式进行了细化和必要的改变。除了在一国境内的公众参与之外，欧盟还对跨境公众参与有比较详尽的规定。关于跨境公众参与的规定最早要追溯到1991年的《埃斯珀公约》以及该公约在欧盟和德国的执行。对一些可能产生跨境环境影响的项目，其审批程序中的公众参与不限于本国，邻国的相关主管部门和公众也有提出异议的权利。（2）规划中的公众参与德国法中的“规划程序”主要是指与土地利用和空间规划有关的“计划”和“规划”，它一般涉及到数量众多的建设项目，涉及到土地利用和保护，也涉及到一般性的防止污染和保护环境。规划程序中的公众参与始于上世纪60年代，主要是在城乡建设规划中，在部分联邦州的景观规划中也引入了公众参与制度。随着欧盟《关于一定规划与计划环境影响评价指令》（2001/42/EG）的颁布以及规划环境评价制度引入德国《环境影响评价法》，公众参与制度在规划程序中广泛确立。规划环评中的“计划”和“项目”主要包括交通、水利、海域、城市建设和能源等领域的规划。2006年通过的《公众参与法》进一步增加了公众能够参与的规划种类，而不局限于“德国环境影响评价法附件二”中所列出的目录。（3）立法中的公众参与《奥胡斯公约》第8条规定，如果某法案是由行政部门起草或者准备的，而且该法案可能对环境产生重大影响，则公众可以参与其中。在德国法中，公众参与立法过程主要在两个方面：一是当某“计划”或者“项目”以法律或者行政法规的形式通过时，这种情况主要是指联邦州的空间规划。这实际上属于规划中的公众参与，但由于该规划是以法律法规的形式做出，所以在形式上也可属于立法中的公众参与；二是在许多联邦州制定某些与环境有关的行政法规或规章时也引进了公众参与制度，如划定自然保护区、水资源保护区、林区和土地保护区等。由于德国是双元制的立法体系，根据《联邦德国基本法》第72条的规定，在自然保护和风景维护领域，各联邦州可以根据具体情况制定与联邦法律不同的法律法规，因此各州都有自己的自然保护法，相关的规定各有不同，有的是任何公民都可以参与，有的是只有利益相关的公民可以参与。除了以上两种情况之外，德国法中再没有其它关于立法程序中公众参与的规定。只有部分“受到认可”的自然保护团体有权在特定的立法程序中，比如由联邦政府或者由联邦环境部起草制定的与自然保护和景观维护有关的行政法规或其他法规的制定过程中，发挥一定的作用。但是由于大多数涉及自然保护和景观维护的行政法规的立法权限都属于联邦州，而不属于联邦政府，因此这种情况出现的机会并不多。除了法定的参与权之外，长期以来不管是公民个人还是社会团体都可以通过非正式的途径对立法产生一定的影响。联邦各部在起草法律或者行政法规时，除了听取专家意见之外，也会听取一些相关社会团体的意见。近年来随着电脑和网络的普及，这一程序也越来越被非正式化地固定下来。一些重要的法律草案在提交联邦议会审议之前，都会公布在网上供公民参阅，提出意见和建议。这样一方面增加了立法程序的透明度，另一方面也改善了公众参与的条件。但是由于缺乏法律支持，所以相关部门并没有法律义务要听取公民的建议，换言之，这种公众参与的主动权在相关部门方面，公民个人或者社会团体的参与权并不受法律保护，更不能进入司法程序。三、德国环境影响评价制度中公众参与的程序（1）具体项目中的公众参与程序德国环境行政法中的许多单行法对具体项目审批程序中的公众参与都有明确的规定，比如：《联邦不利环境影响防治法》第10条和第17条、《原子能法》、《基因技术法》、《水法》、《联邦矿业法》等。除了各单行法之外，《行政程序法》和《环境影响评价法》对公众参与也做出了相关的规定。虽然公众参与的具体步骤在具体的单行法中有一定的差异，但是总体来讲，根据《环境影响评价法》第9条关于公众参与的规定以及《行政程序法》第73条关于听证程序的规定，大致的步骤是基本一致的。首先是公告，即要告知公众与该审批项目相关的重要信息，如项目申请书等。根据《环境影响评价法》第9条第1a款，公众参与程序之初必须公告以下信息：①项目申请书；②确定的环境影响评价义务；③负责环评和项目审批的单位、获取相关信息和提出意见的单位等；④可能做出的审批决定以及决定的形式；⑤项目申请者提交到审批部门的材料清单；⑥查阅提交到审批部门材料的地点和期限；⑦公众参与的其它具体步骤。公告过程中经常涉及的问题主要是公告的形式和方式：是在行政机关的官方公报中公开、在当地的报纸上公开还是公布在网上？其次是公示阶段，该阶段主要是公开项目申请书及其它相关资料供公众参阅，一方面保证了公众的环境信息权，另一方面公众也只有在详细了解项目信息的情况下才能够提出真实的、有针对性的和有建设性的意见和建议，这也是公众能够有效参与的基础。该阶段主要存在的问题是公示的范围，即哪些资料是应该被公开的，哪些资料是可以被公开的，哪些资料是不应该被公开的。公示的地点主要是在受该项目影响的地区（一般是县或者市），由于现代电子办公的普及，公布在政府网站或者部门网站上也属于公示。公示的时间一般是一个月，当然也有例外的情况，比如在《环境影响评价法》中对审批前置程序中的公示期限就只规定了“适当的时间”。第三步就是公众提出建议、意见或者异议等。接受公民意见和异议的单位一般是负责项目审批的行政管理部门，具体的联系人和联系方式都必须在第一步的公告中明示。在大型项目的审批程序中，一般还必须举行正式的听证会），以保证广泛的公众参与。由于听证会的主持部门与审批部门并不一定相同，因此公众也可以直接向听证会的主持部门提出异议。提出意见和异议的期限一般是在公示结束后两周。但是由于在整个公示期间公民也有权随时提出异议，因此整个异议期实际是一个月零两周。为了防止公众参与的无限扩大化，德国行政法规定，超过时效期间的非基于特殊的私权要求（如基于相邻关系或者物权保护）提出的异议失效。这里的“失效”有两层含义：一方面是“形式上的失效”，即逾期提出的意见和异议可以不被纳入听证会讨论的范围，可以不再被审批部门和官员接收，他们在做出审批决定时也可以不再考虑这些意见或异议；另一方面是“实质上的失效”，即错过异议期限的有权提出异议的公民丧失了通过司法程序保护自己异议权的权利。至于提出异议的形式，可以是书面的，也可以在审批部门及官员处口头提出异议并由双方签字确认（但该种情况并非在所有的审批程序中都被允许，比如在《联邦不利环境影响防治法》中就不允许以该种形式提出异议）。现在基本所有的单行法中都允许以电子邮件的方式提出异议。第四步也是公众参与程序中最重要的一步，即听证会。2006年之前，只要有及时提出的异议，就必须举行听证会。2006年首先在当年通过的《加快基础设施建设项目的审批程序法》中规定，在某些大型基础设施建设项目，如联邦公路干线、联邦水路、铁路、磁悬浮轨道、管道铺设等的审批程序中，审批部门可以自由裁量是否召开公开的听证会。2007年在《减少和加快属于联邦不利环境影响防治法所规制的审批程序法》中也规定审批部门可以根据异议