我国土壤污染防治的立法思考

我国土壤污染防治的立法思考2010-11-1113:59来源：法律教育网【大中小】【我要纠错】【摘要】近年来，土壤污染越来越严重，不仅给我国经济发展、生态环境造成极大破坏，而且直接威胁到人们的身体健康，鉴于土壤污染的特殊性及其严重程度，本文从污染现状、立法现状及缺陷、统一立法的必要性和可行性及立法基础、内容、框架等四个方面，对我国土壤污染防治进行了立法思考。【英文摘要】Inrecentyears，soilcontaminatesmoreandmoregrave，notonlyeconomicgrowth，theecologicalenvironmentbringaboutextremelylargethegoodhealthdestroy，andthreatendirectlytopeopletoourcountry，themainbodyofabookisthoughtdeeplyaccordingtotheparticularitythatsoilcontaminatesandtheirorderofseverity，fromcontaminatingcurrentsituation，legislationcurrentsituationanddefect，unitingthelegislationfouraspect，thelegislationhavingbeeninprogresstoourcountrysoilpollutionpreventionandtreatmentsuchasnecessityandfeasibilityandlegislationbasis，content，frame.【关键词】土壤污染；环境公平；环境正义【英文关键词】Soilcontaminates；Environmentfairness；Environmentjustice土壤是指陆地表面具有肥力、能够生长植物的疏松表层，其厚度一般在2m左右。土壤不但为植物生长提供机械支撑能力，并能为植物生长发育提供所需要的水、肥、气、热等肥力要素。土壤污染是由于具有生理毒性的物质或过量的植物营养元素进入土壤而导致土壤性质恶化与植物生理功能失调的现象。土壤处于陆地生态系统中的无机界与生物界的中心，不仅在本系统内进行着能量与物质的循环，而且与水域，大气与生物之间也不断进行物质交换，一旦发生污染，三者之间就会有污染物质的相互传递。作物从土壤中吸收与积累的污染物常通过食物链传递而影响人体健康。土壤污染物有下列4类：①化学污染物。包括无机污染物与有机污染物，前者如汞、镉、铅、砷等重金属，过量的氮、磷植物营养元素以及氧化物与硫化物等；后者如各种化学农药、石油及其裂解产物、以及其他各类有机合成产物等。②物理污染物。指来自工厂、矿山的固体废弃物如尾矿、废石、粉煤灰与工业垃圾等。③生物污染物。指带有各种病菌的城市垃圾与由卫生设施（包括医院）排出的废水、废物以及厩肥等。④放射性污染物。主要存在于核原料开采与大气层核爆炸地区，以锶与铯等在土壤中生存期长的放射性元素为主。1一、我国土壤污染现状据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。另据报道，仅浙江省受“三废”污染的耕地面积就达33.33万h㎡，占全省耕地面积的20%以上，浙江富阳郊区及富春江沿岸某些地段因采矿和冶炼活动引起的农田污染面积达数千亩，人畜中毒时有发生。2前些天，环保总局局长周生贤在全国土壤污染状况调查及污染防治专项工作视频会议上指出，目前我国土壤污染的总体形势相当严峻，已对生态环境、食品安全、百姓身体健康和农业可持续发展构成威胁。周生贤从三个方面分析了我国土壤污染的严峻形势：一是土壤污染程度加剧。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区；二是土壤污染危害巨大。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，最终将对生态安全构成威胁；三是土壤污染防治基础薄弱。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，导致防治措施缺乏针对性；防治土壤污染的法律还是空白，土壤环境标准体系也未形成；资金投入有限，土壤科学研究难以深入进行；有相当部分的干部群众和企业界对土壤污染的严重性和危害性缺乏认识，没有危机感和紧迫感。3不难看出，目前我国的土壤污染是非常严重的，土壤含有很多污染物质如汞、镉、铅、砷等重金属，过量的氮、磷植物营养元素以及氧化物与硫化物等，对土壤的生产能力造成了严重的破坏，由于土壤中含有这些成分，尤其产生的农产品直接威胁到人畜的健康和生命，因此，土壤污染防治已经到了不容忽视、必须采取有效措施的程度了。二、土壤污染防治的立法现状（一）国外有关土壤污染防治的举措、立法近年来，世界各国开始重视污染土壤治理技术的研究。1995年，德国投资60多亿美元进行土壤治理。美国已投入100多亿美元的1万多个政府超级基金项目中，有上千个项目是对土壤（包括地下水）的治理技术研究。世界上最早对土壤进行大面积修复的是日本。1956年，日本神通川下游出现一种全身骨痛的病人。直到1961年才查明，该病与日本神冈炼锌厂排放的含镉废水有关。1971年，日本实施《土壤污染防止法》，对重污染的地区（米中含镉1.0毫克/千克）实行客土和土地他用的措施；对中轻污染地区（米中含镉0.4-1.0毫克/千克）实施以水分管理和施用土壤添加剂等抑制重金属吸收，开发抑制镉等重金属向作物的迁移技术；对于含镉超过1毫克／千克的稻米由政府统一收购和补偿，并编制技术指导规程。4为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的农畜产品，以及妨害农作物生长的必要措施，以达到保护国民健康和保护生活环境的目的。日本早在上个世纪七十年代就制定了专门规定农用土壤污染防治的法律——《农业用地土壤污染防治法》，该法对于农用土壤污染的防治区域、措施以及污染的调查测定等内容作出了详细规定，提出了“农业用地土壤污染对策地区”的概念，该法第3条规定：“都、道、府、县知事根据本区域内一定地区的某些农业用地土壤和在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，可以把被认为是该农业用地的利用为起因，生产危害人体健康的农畜产品，或者被认为影响了该农田里农作物等的生长，或者被认为这些危害是明显的、符合以政令规定的要件的地区，作为农业用地土壤污染对策地区。”（二）我国现行法律法规中有关土壤污染防治的条文及分析目前，我国现行法律中有关土壤污染防治的法律规范主要有：《环境保护法》、《水污染防治法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》《农产品质量安全法》及其配套规章《农产品产地安全管理办法》。1、《环境保护法》。《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”该条款是新中国第一次以正式法律文本的形式在《环境保护法》中提到“防治土壤污染”的词眼，其主要针对的是农用土壤的污染防治问题，不过仅仅是原则性的提到，没有对土壤污染的防治措施、途径、程序等做出具体规定。2、《水污染防治法》。该法第37规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”本条从土壤的污染源之一——工业废水和城市污水的角度，禁止不符合农田灌溉的工业废水和城市污水用于农田灌溉，防止对土壤尤其是农用土壤造成污染。3、《农业法》。为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，我国在1993年制定了《农业法》，2002年对其进行了修订。该法第58条规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”该条从保护耕地、保养耕地的需要出发，对“化肥、农药、农用薄膜”进入土壤从而对土壤造成污染做出了预防性规定。4、《土地管理法》。《土地管理法》第35条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”该条是从耕地保护角度对土壤污染做出的原则性规定，只是对政府提出了原则性的要求，如何操作、如何使该条规定落到实处，本法没有做出规定，而以其为制定依据之一的——《基本农田保护条例》作出了较为详细的规定。5、《基本农田保护条例》。《基本农田保护条例》分别用第19条、第22条、第23条、第25条和第26条五个条文对土壤污染防治作了规定：第19条是原则性规定，“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。”第22条、第23条分别从基本农田肥力监测和评价角度作出了规定，第22条规定：“县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。”第23条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。”第25条从土壤污染来源角度作了规定，“向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。”第26条规定的是突发土壤污染事故的处理程序，“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。”6、《农产品质量安全法》及其配套规章《农产品产地安全管理办法》。《农产品质量安全法》第三章专章规定了农产品产地，对农用土壤污染的预防与治理作出规定，其中第十八条规定：“禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。农业生产用水和用作肥料的固体废物，应当符合国家规定的标准。”第十九条规定：“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染。”《农产品产地安全管理办法》第四章产地保护对《农产品质量安全法》中有关产地污染防治的规定作了进一步细化，该《办法》第20条规定，“禁止任何单位和个人向农产品产地排放或者倾倒废气、废水、固体废物或者其他有毒有害物质。禁止在农产品产地堆放、贮存、处置工业固体废物。在农产品产地周围堆放、贮存、处置工业固体废物的，应当采取有效措施，防止对农产品产地安全造成危害。”第21条规定：“任何单位和个人提供或者使用农业用水和用作肥料的城镇垃圾、污泥等固体废物，应当经过无害化处理并符合国家有关标准。”第22条规定，农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农用薄膜等农业投入品。禁止使用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农业投入品。农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产