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环境法制建设的里程碑——《环境保护法》修订解读环境保护部政策法规司王炜2014年10月中华人民共和国环境保护法1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过，1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会令第二号公布试行1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，1989年12月26日中华人民共和国主席令第二十二号公布施行2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，2014年4月24日中华人民共和国主席令第九号公布，自2015年1月1日起施行目录一、为什么要修订二、修订了哪些内容三、修订可能带来哪些影响一、为什么要修订？（一）应对严峻的环境污染形势水污染概况2013年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河十大流域的国控断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为19.3%和9%。主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。2013年，水质为中度污染和重度污染的国控重点湖泊（水库）比例分别为1.6%和11.5%，主要污染指标为总磷、化学需氧量和高锰酸盐指数。富营养、中营养和贫营养的湖泊（水库）比例分别为27.8%、57.4%和14.8%。2013年，地下水环境质量监测点总数为4778个，其中国家级监测点800个。水质优良的监测点比例为10.4%；良好的监测点比例为26.9%；较好的监测比例为3.1%；较差的监测点比例为43.9%；极差的监测点比例为15.7%。主要超标指标为总硬度、铁、锰、溶解性总固体、“三氮”（亚硝酸盐氮、硝酸盐氮和氨氮）、硫酸盐、氟化物、氯化物等。大气污染概况2012年，二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放总量分别为2118万吨、2338万吨、1236万吨和3000万吨（估算），远超环境承载能力。2013年二氧化硫和氮氧化物排放量分别为2043.9万吨、2227.3万吨，比上年下降3.5%和4.7%。2012年，全国机动车保有量2.4亿辆，排放一氧化碳3471.7万吨，碳氢化合物438.2万吨，氮氧化物640.0万吨，颗粒物62.1万吨。大气污染概况2012年新发布的《环境空气质量标准》（GB3095-2012），增设PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度值，调整了PM10、二氧化氮、铅和苯并芘的浓度限值。2013年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市按新标准开展监测，仅海口、舟山、拉萨3个城市达标，占4.1%，超标比例95.9%。空气质量相对较好的前10位城市是海口、舟山、拉萨、福州、惠州、珠海、深圳、厦门、丽水和贵阳；相对较差的前10位城市是邢台、石家庄、邯郸、唐山、保定、济南、衡水、西安、廊坊和郑州。74个城市平均达标天数比例为60.5%。京津冀区域13个地级及以上城市达标天数平均为37.5%，重度及以上污染天数比例为20.7%，以PM2.5为首要污染物的天数最多，占66.6%，其次是PM10和臭氧，分别为25.2%和7.6%。2013年，256个尚未执行新标准的地级及以上城市，对SO2、NO2、PM10三项污染物年均值进行评价，空气质量达标率为69.5%。2011年，世界卫生组织发布的世界城市空气质量报告，在91个国家中我国排名倒数第15位，1082个城市排名中，北京列1035位，全国城市空气质量最好的海口也在800位之后。土壤污染概况2014年4月17日环保部、国土部联合发布《土壤污染状况调查公报》：——2005年4月至2013年12月，环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查。调查点位覆盖全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630万平方公里。——全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。——从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。——从污染类型看，以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。——从污染物超标情况看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%、1.9%、1.4%。1990年VS.2013年项目1990年2013年GDP总量18718亿元568845亿元民用汽车拥有量551.4万辆13741万辆能源消费总量9.87亿吨标准煤37.5亿吨标准煤发电装机容量13789万千瓦，火电10184万千瓦114676万千瓦，火电81968万千瓦（2012年数据）单位GDP能耗1.712吨标准煤/万元1.013吨标准煤/万元COD排放量723.3万吨2352.7万吨二氧化硫排放量1572.6万吨2043.9万吨氨氮排放量（2003增加）149.8万吨245.7万吨氮氧化物排放（2006增加）1643.4万吨2227.3万吨（二）国家宏观发展战略的调整有关环保的新理念不断出现十七大将“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观写入党章，并首次在报告中提出建设生态文明。十八大报告把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，列为建设中国特色社会主义的“五位一体”的总布局之一。十八届三中全会的决定，加快生态文明制度建设。社会主义市场经济体制的建立和完善1992年，十四大确立，我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制1993年11月，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》2003年10月，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，“加快完善现代市场体系”。公众对环境质量有了新期盼公众环境意识的提高享受良好生活环境的期待参与环境事务的意愿（三）现行环保法存在的主要问题问题一：定位不清环保领域的基本法律综合性法律与单项环保法律平行规范内容问题二：理念滞后生态文明、可持续发展、科学发展观等先进理念没有在法律中得以体现——第1条：为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。——第4条：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。计划经济色彩严重——第13条：建设项目的环境影响报告书应当由“项目主管部门”预审，同时规定“计划部门批准建设项目设计任务书”。经过六次政府机构改革之后，建设项目的行业性“主管部门”大多已经不复存在，“计划部门”对具体项目“设计任务书”的审批职能也已发生重大转变。——第29条：对污染严重的企业，由“直接管辖”该企业的人民政府决定限期治理。自80年代初，经济体制改革以来，政企关系发生了根本性的变化，绝大多数企业实行自主经营，政府基本上不再直接管辖企业。问题三：制度缺陷“政府对环境质量负责”的约束机制和责任追究制度缺失——调整对象主要是企事业单位，缺乏调整和约束政府行为的明确规定。地方人民政府对当地环境质量负责，形同虚设，无法执行到位。其结果是，在一些地区，地方经济发展与环境保护“两层皮”现象比较严重，地方政府在决策时，一遇到经济发展与环境保护相冲突的问题，经常是环保让位于发展，使得地方保护主义有机可乘。缺少新的有效制度——实践中，政绩考核、生态补偿、污染责任保险、排污权交易、排污许可证、跨界环境管理、区域限批、行业限批、公众参与等方面有不少制度创新，实施效果明显。问题四：衔接不顺《环境保护法》自1979年以“试行法”的形式公布后，水、大气、噪声、固体废物、放射性及海洋等专项环保法相继制定或者修订。《环境保护法》规定的环境质量标准、污染物排放标准、环境监测、环境影响评价、现场检查、跨界污染纠纷、限期治理、环保设施与主体工程同时设计施工投产的“三同时”、排污申报登记、排污收费、污染赔偿纠纷的行政处理等11项制度和措施，绝大部分被上述各专项环保法重复，重复的同时还作了修改。根据“特殊法优于一般法”的规则，在环境监管实践中，实际上主要适用的是各专项环保法律，而作为一般法的《环境保护法》，长期以来基本上处于被“束之高阁”的尴尬状态。问题四：衔接不顺与单行法重复：环保法全部条文47条，被其他环保专项法律重复的条款达31条之多，重复率高达66％。与单行法不一致：共7个条款，涉及排污收费、限期治理、处罚主体等。四审通过2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议对《环保法》修订草案进行四审，并于4月24日以151条赞成、3票反对、6票弃权的表决结果高票表决通过。同日，习近平主席签署第九号主席令正式公布，自2015年1月1日起施行。二、修订了哪些内容？修订基本情况47条——70条六章——七章：增加了信息公开和公众参与一章完全没动的就两条：1.适用范围：本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。2.显著成绩奖励：对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。一、创新理念立法目的：推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展基本国策：将保护环境作为国家的基本国策保护优先：环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则环境与经济：对经济社会发展与环境保护的关系作出全新表述，明确要求“使经济社会发展与环境保护相协调”。二、明晰责任政府及有关部门企事业单位和其他生产经营者公民、法人和其他组织企事业单位责任污染者负责：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。开发利用自然资源的环保要求：开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。海洋环境保护：向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程和海洋工程建设，应当符合法律法规规定和有关标准，防止和减少对海洋环境的污染损害。企事业单位责任清洁生产：企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。防治环境污染：排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。环保责任制：排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。企事业单位责任监测义务：重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。严禁逃避监管违法排污：严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。三、完善制度总量控制制度：国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。排污许可制度：国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。三、完善制度监测制度：国务院环保部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点