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1日本90年代的环境保护刘昌黎一，公害问题出现和环保对策的回顾1950－1960年代，在经济高速增长过程中，由于追求生产第一主义，日本的公害问题日趋严重起来，相继发生了“水俣病”、“第二水俣病”、“哮喘病”和“疼痛病”等公害病。1960年代后期，四种公害病的受害者把排污企业状告法庭，成了轰动一时的“四大公害诉讼”。以四大公害诉讼为契机，大气污染、水质污染、土壤污染、地面下沉、噪音、振动和恶臭等七大公害引起了日本社会的广泛关注。当时，一些人甚至非常气愤地说：“让GNP见鬼去吧”！他们认为，只要不停止经济增长，就不能消除公害。由于采取公害对策会提高生产成本，所以一般企业都不肯主动地进行环保投资。为此，日本政府于1967年制订了《公害对策基本法》，1968年又制订了《大气污染防止法》和《噪音规制法》，这是日本解决公害问题的开始。由于国民的强烈要求，1970年末至1971年5月召开的第65次国会集中审议了公害问题，成了有名的“公害国会”。公害国会是日本政府公害政策的重要转折，由此，解决公害就一时成了日本经济社会最重要的政策课题。在这次国会上，一连气修改和制订了14项环保法律，其中修改的有《公害对策基本法》、《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》、《噪音规制法》和《废弃物处理法》等；新制订的有《水质污浊防止法》、《海洋污染防止法》、《关于废弃物处理和清扫的法律》、《公害防止事业费事业者负担法》和《公害纠纷处理法》等。1972和1973年，日本政府又分别制订了《无过失赔偿责任法》和《公害健康被害补偿法》，明确了企业的公害责任。根据公害对策基本法等，日本政府又分别就大气和水质保护制订了《环境标准》，对企业排水、排气实施了《浓度限制》。在大气污染特别严重的地区，根据修改后的大气污染防止法，1974和1981年又分别实施了硫化物和氮氧化物排放的总量限制。地方政府根据国家的公害对策和环境标准，不仅制订了比国家标准更为严格的地方环境标准，而且各市町村还纷纷与区域内的主要企业签订了《防止公害协议》。根据防止公害协议，企业必须承担规定的义务，例如发电厂的燃料就必须使用不含硫磺的天然气和低硫石油。这样，防止公害协议就体现了地方居民的利益，受到了地方居民的欢迎，成了企业必须遵守的社会规则。由上述可见，日本政府的环境对策在环境保护中发挥了重要的作用。这与当时环境迅速恶化，必须及时采取立竿见影的严厉对策有很大的关系。由于防止公害的协议，企业的环保行为不仅受到了社会的监督，而且还必须接受地方政府的检查。凡是排污达不到协议标准的企业，都不得不根据地方政府的劝告，缩短开工的时间。这种严厉的社会监督系统，是欧美各国所没有的。由于国家和地方政府的上述政策措施，日本成了世界上公害限制最严厉的国家。从而，公害在很大程度上受到了控制，日趋恶化的环境也很快得到了改善。根据附表1的统计，日本大气中二氧化碳、二氧化氮、颗粒悬浮物和光化学污染物含量都明显降低了。从国际比较看，日本单位GDP的污染物排放量大都下降到了发达国家中的最低水平。1990年，日本每1000美元GDP的二氧化硫排放量为0.5公斤，只相当于加拿大的1/16、德国的1/11、美国的1/9；二氧化氮排放量为0.8公斤，只相当于加拿大的1/6、美国的1/5，英国的1/4；二氧化碳的排放量为0.57吨，虽略高于法国的0.49吨和意大利0.54吨，但与美国的1.12吨和加拿大的1.05吨相比，都只相当于其一半左右。尽管日本环境有了很大的改善，日本也成了世界上治理公害最先进的国家，但其环境保护仍还存在着许多问题。特别是90年代以来，日本环境改善的步伐不仅明显放慢，而且某些方面还有所退步。以大气污染为例：1997年，大气中二氧化碳和颗粒悬浮物的达标率各为95.3％和61.3％，分别低于上年的96.4％和69.8％；汽车尾气中颗粒悬浮物的达标率1997年为32.9％，比上年的42.4％下降了近10个百分点。再以水质污染为例：1997年，海域、河流和湖泊的水质达标率分别为74.9％、80.9％和41.0％；其中，河流水质达标率虽然比1980年的67.2％有所提高，但海域和湖泊水质达标率却低2于1980年的79.8％和41.6%。至于噪声，1992年，大城市噪声观测点的达标率只为7％。另外，由于污水渗漏和化学农药使用等原因，土壤和地下水中的化学物质增加，地下水和土壤的污染又成了新的环境问题。由于环境改善的放慢和某些新公害的出现，一度减少的公害纠纷就又出现了增加的趋势。从附表2可以看出，1972－1980年度，各地方公共团体受理公害纠纷的案件虽然由87764件减少为64690件，但1990年度又增加到74294件，1997年度仍为70975件。其中，大气污染的纠纷案件1997年度为19688件，不仅相当于1980年度的2倍多，而且比1972年度也增加了30％以上。另外，噪声、恶臭和其他公害（包括新出现的公害）的纠纷也依然很多，其中其他公害纠纷1990年度达到了高潮，1997年度纠纷案件仍相当于1980年度的1.76倍。二，90年代的环境问题和环保对策1．经济社会环境的变化和及其所带来的环境问题①能源消耗的变化和环境问题。自1979年第二次石油危机以来一直到80年代中期前后，由于国际市场原油价格居高不下，日本石油的进口量一直处于减少的状态。其中，1987年为116200万桶，只相当于1979年176900万桶的2/3。然而，1987年以后，由于原油价格由升转降，日本石油的进口量自1990年恢复到141700万桶后，就一直是增加的趋势，1994年达到了167900万桶，1997年仍为164500万桶。由于原油价格和原油进口量的上述变化，企业环境保护的压力减小，80年代一度迅速增加的节能投资到90年代就转为了减少了。1990年，日本企业环境保护的投资为3054亿日元，不仅大大低于1985年的水平，而且连1975年9645亿日元的1/3还不到。1996年，环保投资虽回升为4449亿日元，但1998年又减少为2605亿日元，只相当于1975年的27.0％。②产业高度化和环境问题。为克服1985年以来日元大幅度升值的影响，日本企业通过一系列的日元升值对策，到1990年前后基本上实现了产品的高附加价值化、产业的高新技术化、经营的多样化和信息化。由此，企业的环保政策就随之发生了相应的变化。例如，高新技术产业和高附加价值产品的生产，虽然不会像重化学工业那样产生大气和水质污染等方面的环境问题，但由于各种化合物的消耗量增加，企业原材料的利用方式和废弃物的形态就发生了新的变化。这样，不仅可能产生一些新的环境问题，而且有些问题还很可能被忽视。其次，由于信息化的迅速进展特别是由于办公自动化的普及，不仅大大增加了信息化投资的资金，而且还缩短了设备淘汰的周期，扩大了纸张的消费量。在这种情况下，如何处理大量报废的设备和日益增多的废纸，提高设备和造纸资源的重复利用率，就成了防止公害、保护环境的新课题。③“东京一极集中”和环境问题。高速增长以来所出现的“东京一极集中”问题，不仅因人口过密而带来了东京地价昂贵和市内交通压力大的问题，而且还导致了大气和水质污染等公害问题。多年来，尽管日本政府在解决“东京一极集中”方面下了很大的功夫，付出了很大的代价，但迄今为止，仍然没有从根本上解决这一困扰日本经济、社会发展的头痛问题。由于地价暴涨，不仅直接导致了严重的泡沫经济，而且还给下水道等社会基础设施的建设带来了很大的财政压力。特别是在泡沫经济崩溃以后，由于不良债权的压力和长期的经济停滞，企业在经营困难的情况下，就不得不减少了环境保护方面的投资。④生活多样化、高级化和环境问题。由于经济发展和特别是由于日元升值，日本人均国民收入不仅在80年代后期迅速提高，而且在1995年还一度超过了美国。以此为背景，国民生活就出现了多样化、高级化的趋向。由此，不仅因生活的奢侈和浪费而导致了能源需求的增加，而且日渐增多的生活垃圾也增大了新的环境破坏因素。另一方面，国民生活多样化、高级化还对社会基础设施建设和环境保护提出了更高的要求。即日本国民在物质生活感到富裕的同时，随着余暇和旅游消费的增加，越来越多的人都希望回归大自然，迫切希望建立一个环境舒适、充分体现人与大自然协调的社会。⑤可持续发展与环境问题。1950－1960年代的高速经济增长，是以大量消耗资源和能源、破坏自然环境和生态平衡为代价的。然而，面临资源枯竭特别是能源危机的威胁，不仅日本经济的新增长已3成泡影，而且社会的未来也笼罩了一层乌云。特别是自然环境和生态平衡的破坏，不仅严重破坏了日本的生活环境，影响了国民的身心健康，而且还增加了下一代人的经济负担，威胁了子孙后代的生存安全。这样，从80年代后期起，一个可持续发展的问题就尖锐地摆在了日本的面前，环境保护也就面临了新的课题和更高的要求。⑥地球环境问题。由于大量地消耗资源和能源，人类在实现了前所未有的工业化和经济发展，建立了现代物质文明的同时，也严重地破坏了自然和生态平衡，造成了日趋严重的地球环境问题。这就是众所周知的地球温暖化、臭氧层破坏、酸性雨、森林资源减少、土地沙漠化、野生动植物资源减少、生态平衡破坏和海洋污染等问题。地球环境问题是一个全球性的问题，它不仅在世界各国普遍发生，而且其影响也是全球性的。地球环境问题既不是那一个国家自己的问题，也不是靠那一个国家自己就能解决的问题，必须由世界各国共同合作来解决。发达国家消耗了世界上绝大多数的资源和能源，是地球环境问题的主要肇事者。日本作为发达国家，必须和其他发达国家一样，在解决地球环境问题方面起带头作用，并在资金和技术方面给广大发展中国家以必要的支持和援助。2．环境保护的基本政策①环境基本法。面临90年代环境问题的特点特别是日趋严峻的地球环境问题，必须把以前分别实施的公害对策、自然环境保护对策统一起来，形成一个由国家、地方公共团体、企业和个人等社会各方面共同参加的环境保护体系，实施综合的环境行政。为此，日本政府于1993年11月制订了《环境基本法》，这是一个在《公害对策基本法》和《自然环境保全法》基础上，全面体现政府环境政策的新法。该法不仅详细规定了政府环境政策的基本理念、基本政策和经济措施，而且对制订实施环境基本计划和环境综合计划、进行环境影响评价等，也都做出了具体规定。②环境基本计划。根据《环境基本法》，为全面而有计划地实施环保政策措施，日本政府于1994年12月制订了《环境基本计划》。该计划根据国内外环境保护的形势，以20世纪初为目标，提出了环境保护的基本方针和具体政策措施。关于环境保护的基本方针，主要有以下4点：第一，以环境负荷小的资源循环利用为基础，构筑环保型经济社会体系；第二，实现人与自然的协调和长期共存；第三，在公平负担环保费用的前提下，由国家、地方公共团体、企业和个人共同参加环境保护；第四，推进国际环境合作。由于《环境基本计划》的实施，日本政府的环保投资已从1990年度的13403亿日元，增加到1999年度的30213亿日元，增加了1.25倍。另外，1995年度以来，环保投资占一般会计支出的比重一致保持在1.6％以上，均高于1990年度的1.1％。另外，各地方政府的环保投资也从1990年度的37218亿日元，增加到1996年度的61751亿日元，增加了65.9％；与此同时，环保投资占地方财政支出的比重，也由4.5％提高到了5.9％。③国家率先实施计划。政府作为最大的事业者和消费者，其环境保护行为对地方公共团体、企业和国民等都有率先示范的积极影响。为此，从1995年起，日本政府根据环境基本法和环境基本计划，制订了《国家作为事业者和消费者，率先实施环境保护的行动计划》，规定了国家在政府采购、政府消费、政府建筑物建设和管理中都优先考虑环境保护的计划和具体措施。④环境影响评价法。1984年，日本政府曾公布了《关于环境影响评价的实施办法》，规定由内阁会议审定环境影响的评价结果。随着《环境基本法》和《环境基本计划》的制订，日本政府1996年又制订了《环境影响评价法》。该法不仅扩大了环境评价的对象，而且在评价方法方面增加了征求各方意见的