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第五章水环境管理环境管理的目标协调环境与发展关系，使得：环境政策有利于发展发展方式有利于环境环境管理要完成这个目标，需要有完善的管理制度，以及与这些制度相配套相适应的法律法规。第一节环境管理制度一、我国现行的环境管理制度二、环境管理制度重新思考与改革完善三、市场经济下的环境管理体系广义地说，与环境和自然资源保护相关的政府部门很多，每一个部门都有自己的相对完整的制度体系。这里仅介绍环境保护系统的环境管理制度。现行的环境管理制度共8项。一、我国现行的环境管理制度1.环境影响评价制度2.“三同时”制度3.排污收费制度4.环境保护目标责任制5.城市环境综合整治定量考核6.排污许可证制度7.污染集中控制制度8.污染限期治理制度该项制度形成于1979年9月，属于项目决策过程中的环境管理。该项制度对新建项目实施环境评价管理，目的在于防止产生新污染源。1.环境影响评价制度环境影响评价制度:指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价制度的关键:纳入基本建设程序。未经环境保护主管部门批准环境影响评价报告书的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地部门不办理征地，银行不予贷款。环境影响评价在基本建设程序中具有非常重要的地位。环境影响评价制度执行过程的缺陷(1)环境评价已经成为经济上有利可图的生意，事实上存在着评价者对开发者的迎合，最主要的评价者是环保局系统的单位，因此对这种迎合缺乏遏制手段。加上环境评价本身往往带有模糊性，因此难以阻遏对环境有重大不利影响的项目上马。环境影响评价制度执行过程的缺陷(2)政企不分的问题尚未从根本上得到解决，开发者往往有强大的政府背景，一些项目就是所谓的首长工程。当这种现象发生时，依靠环境评价否决某项工程是不现实的。它指的是要求环保设施与工程主体同时设计、同时开工、同时投产。这项制度于1972年提出，是我国最早的环境管理制度，其目的也是防止新污染源的产生。从执行的情况看，最大的矛盾是地方政府对发展速度的要求与配套投资的矛盾，其结果是“三同时”让路。2.“三同时”制度3.排污收费制度这是国际上普遍采用的环境管理制度，其目的不是为了增加财政收入，而是给排污者一种激励，使其将排放控制在一定的限度内。我国于1982年开始实施。排污费：为污染物排放超过规定浓度而支付的费用超标排污费：在到达规定期限之后继续超标排放的惩罚性收费排污水费：用水单位和个人按用水量一定比例支付的污水处理费用排污费的三种形式排污收费制度的效果理论上讲，如果排污收费对企业产生的激励的力度适当，污染企业会自觉地转向治理。但大量研究表明：我国目前的排污费没有起到这种激励作用。其中的原因很多，但较为直接的是两方面。手续问题。排污费收缴水平需要由国家级环保部门的核准，并需要物价局的批准。由此造成提高收费标准的程序过多，时间过长，制约因素复杂的局面。从目前的情况看，这一规定是不适当的。较好的方式是国家制定下限，而提高的权力放在地方人大。就业问题。由于企业境况不佳，近年来收缴难度加大。特别是我国城市就业问题凸现后，政府担心由此加重企业负担，并进而加剧就业问题。排污费与超标排污费隐含的基本逻辑是：承认一定浓度范围内排放的合理性，对违规者收费，对违规不改者惩罚性收费。之所以要承认许可范围内排放的合理性，是因为企业为社会创造了就业机会和公共收入。但目前在国家实施污染物总量控制的情况下，对此已有重新研究的必要。排污收费的重新思考4.环境保护目标责任制是通过签订责任书的形式，具体落实到地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，是责、权、利、义的有机结合，从而使改善环境质量的任务能够得到层层分解落实，达到既定的环境目标。4.环境保护目标责任制其核心是地方政府首长负责制，关键是纳入政绩评价体系，甚至实行环境“一票否决”。我国此类制度最早出现在计划生育领域。20世纪80年代后期，中西部某些计划生育后进省份为了扭转工作的被动局面，创造并推行了该项制度，迫使地方党政首长重视计划生育工作。90年代中期，我国环境保护到了必须全力推进的时候，于是环境保护的目标责任制应运而生。效果评价环境保护目标责任制推行以来，确实取得了一定效果。但该项制度的长期有效性是值得怀疑的。主要原因是我国转型期社会特点决定政府需要应对的挑战很多，继计划生育与环境保护之后，社会治安、城市卫生、再就业等许多领域也实施了该项制度或类似的首长负责制。随着其他领域目标责任制的泛滥，环境保护目标责任制的威慑力是有限的，并正进一步弱化。5.城市环境综合整治定量考核指通过实行定量考核，对城市政府在推行城市环境综合整治中的活动予以管理和调整的一项环境监督管理制度。城市环境综合整治自1984年起在我国得到广泛推行。5.城市环境综合整治定量考核这是国家环保部门用以考核各城市环境保护业绩的一项制度。考核的内容很多，包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理等20多项指标。应该说，由主管部门的这种考核能够对地方的环境保护工作起到一定的促进作用。问题与挑战当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之趋势。就环境保护相关领域而言，就与国家卫生城市、精神文明、城市建设等方面的各种考核相互重叠。以卫生城市考核指标为例，其中包括了环境保护考核的所有重要指标。这种情况使各级地方政府穷于应付，形式主义泛滥，“经常性工作突击做，突击性工作经常做”。这种自上而下的考核制度的前景如何，或考核应如何改进，至少应加以探讨。6.排污许可证制度排污许可证制度是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准后获得排污许可证后，方能向环境排放污染物的制度。1996年我国正式实行对12种主要污染物的总量控制。排污许可证制度的推行，意味着我国环境保护开始从浓度管理向总量管理转变。从环境管理角度看，还面临一些重大问题。其中之一是，当一个地区确定了排污总量并将排污许可分发下去后，新企业的进入需要的排污许可如何得到满足。在行政管理架构下，大概有这样几种思路：按年度重新分配将倒闭企业的配额分配给新企业如果有企业通过治理节余了配额，将节余分配给新企业。以行政方式对排污许可实施再分配的主要问题是无法调动企业治理污染的积极性。很明显，如果企业通过大量投入减少了排污，从而节约了许可。在行政方式下，这意味着下一年其节余的部分会被无偿剥夺。这样的结局是任何正常的企业管理者无法接受的，于是其选择就是不进行治理。所以，在实施总量控制后，许可证制度向可交易方向发展，是必然的选择。7.污染集中控制制度其实集中控制不能算是一种“制度”，因为制度一旦形成，被制度覆盖的所有企业必须参加集中治理，但这不是一种合理的做法。其理由是，是否应该实行集中治理，主要由治理成本决定，如果集中治理合算，才应该实行集中治理，企业排污和基础设施条件千差万别，显然应该根据具体情况决定。另一方面，既然集中控制合理与否主要由治理成本决定，企业又是治理费用的承担者，市场经济条件下，企业是行为主体，是否参加集中治理，应该是自主决定的。由于规模效益的作用，集中控制在成本上较分散控制低，但问题在于前期投入较大。所以，要推广集中治理，政府必须在前期建设融资上给予强有力的支持。分散条件下容易逃避治理责任。所以，只有当环境监测和管理变得有效后，集中治理才会成为企业的自觉行动。集中治理面临的主要问题：8.污染限期治理制度限期治理，就是被指定的单位必须无条件按期完成治理任务。但这种刚性仅仅体现在确定了限期治理单位之后。在更高的层面上，限期治理实际上是有条件的。如果某个治理项目技术难度较大，或资金难以落实，就不会列入限期治理项目。所以限期治理在实际操作中，政府的协调起着重大的甚至是决定性的作用。最主要的是解决资金问题。由此，限期治理会导出两种结果：从成功的方面看，通过政府给予重大支持，一个城市可以通过该项制度治理一些重大污染源，使环境得到明显改善。而当治理面很广，政府财力又相对薄弱时，限期治理就变得很困难，或见效一时而难以长期维持。二、环境管理制度重新思考与改革完善1.三项基本制度的重新思考2.后五项制度的重新思考3.八项制度的改革与完善1.三项基本制度的重新思考（1）政企不分，兴办污染企业和环境管理的都是政府部门，裁判自己上场，这是环境影响评价制度和“三同时”难以真正实施的基本原因。环境影响评价普遍存在走过场的现象，评价机构成为企业的附属品。千篇一律讲好话的评价报告，是这一制度的真实写照。同时，环境评价水平普遍较低，没有环境因子货币化定价和环境影响的投入产出分析。1.三项基本制度的重新思考（2）排污收费水平过低，收费标准的调整过程过于滞后，对企业排放的监督较为困难，这些因素以及一些更为复杂的因素，抑制了排污收费的作用。1.三项基本制度的重新思考（3）排污许可证和集中治理属于对前三项的补充，使管理制度作为一个体系显得更加完整。目标责任制、定量考核、限期治理实际上是由于己有制度的贯彻效果不理想而对下级政府施压的做法。换言之，如果环境管理体系真的很完善，这三项是可以不要的。2.后五项制度的重新思考（1）即使出台了后五项制度，实施前三项制度遇到的一些基本问题依然存在。包括政府过度卷入经济事务、政企不分、低效益对环境治理的拖累、就业与环境保护之间的矛盾，都需要在更大的框架内予以解决。2.后五项制度的重新思考（2）如果将八项制度看作完整的制度体系，实际上是将政府置于单打独斗、包揽环境事务的局面。而在市场经济体制下，环境保护的责任应该是由市场、社会和政府三方分担的。从这一立场看，现有的环境管理体制事实上是计划经济的产物，对市场经济严重不适应。3.八项制度的改革与完善（1）从污染控制的目标范围看，八项制度构成的体系也是高度不完整的，最重大的问题是疏漏了面源污染，包括生活污染、化肥污染、秸秆污染、禽畜饲养业污染等。这些问题都是在市场经济发展过程中管理制度不能跟上的产物。3.八项制度的改革与完善（2）当前我国环境管理面临的最大挑战就是建设和完善与社会主义市场经济相适应的环境管理体系。3.八项制度的改革与完善（3）三、市场经济下的环境管理体系1.市场经济下的环境管理体系应该解决的问题如何实现政府、市场、社会三方面机制的结合？如何能够将这三方面力量有效整合？三者的优先性：市场能够做的，优先让市场承担，因为在资源配置上市场是最具效率的，不但能够解决问题，通常还能推动经济发展。在政府与社会之间，社会能够做的，让社会承担，因为社会机制通常成本较低，而且较为公平。如果市场和社会都不能承担的，政府必须承担。政府在三者中是掌舵人，而不是划桨手。2.市场经济下环境管理制度的制定需要遵循一些基本原则（1）环境政策的制定必须高度重视经济效率这里的效率具有双重含义。环境是一种资源，排污行为实际上就是对资源的使用。讲究效率意味着将治理作为一种投入，去追求环境收益的最大化。防止一刀切，通过行政命令，以搞运动的方式搞环境保护，避免命令工程、首长工程。（2）遵守谨慎原则在涉及自然与文化遗产的延续和保护时，经济发展、国土整治和建设规划等应奉行谨慎原则。这一原则与生态价值和文化价值的无法测知性有关。（3）环境政策的制定应遵循社会公平原则环境管理者必须意识到，对于任何具体的环境保护措施，由于居住地和社会阶层的影响，人们的受益程度总是不一样的。引发的问题：生态环境补偿为什么补？谁给谁补？补多少？怎么补？不补怎办？补少了怎办？第二节环境保护法律法规体系1.环境保护法律法规体系2.环境保护法律法规体系的效果与局限1.环境保护法律法规体系已颁布了《环境保护法》等6部专门的环境法律和8部与环境相关的资源法律发布了20多项环境法规和364项环境标准