湘渝黔锰三角污染案

1湘渝黔“锰三角”污染案一、案情介绍湖南花垣县、贵州松桃县和重庆市的秀山县三地交界处素有我国锰矿“金三角”之称，是我国最大、最密集的电解锰生产基地，也是目前世界上最大的锰矿石和电解锰生产基地。1由于长期粗放型经营、规划不合理、片面追求经济增长、企业环境保护意识差以及监管不力等原因，锰行业在开采、生产等过程中污染十分突出，许多未经环保验收合格的项目也竞相上马，致使含有六价铬等致癌物质的废水大量排入清水江。国家环保总局2005年对“锰三角”进行的现场检查显示，这一地区13家企业所排废水中六价铬、总锰和氨氮全部超标，最高分别超标180倍和30倍。2005年3月28日，《中国经济周刊》刊登了一篇题为“锰都调查”2的封面报道，公开了西南地区“锰三角”（重庆秀山县、湖南花垣县、贵州松桃县）在开采和生产过程中的严重环境污染问题以及村民与矿主之间因此而发生的纠纷甚至流血械斗等情况。2005年8月6日，2005年8月26日，2007年1月9日，总书记胡锦涛三次对“锰三角”污染问题做出重要批示，“要明确责任，加强督查，务见成效”。32005年8月6日和25日，曾培炎副总理也做出了重要批示。2005年8月7日，原国家环保总局成立了以环境监察局局长陆新元为组长的调查组奔赴“锰三角”现场。8月11日，调查组协调“锰三角”交界地区的三省市环保部门和地方政府，共同制定了《湖南、贵州、重庆三省（市）交界地区锰污染整治方案》。9月，原国家环保总局发布了《湖南、贵州、重庆三省市交界地区电解锰行业污染整治验收要求》。同时，原国家环保总局联合湘、黔、渝有关部门进行现场执法，关停了一批污染严重的企业，要求其他相关企业制定整治方案，彻底治理污染，并由当地政府逐一进行达标验收。2006年2月27日，原国家环保总局和监察部将“锰三角”区域污染整治工作列为2006年首批挂牌督办案件。2006年12月8日，湘、渝、黔交界地区电解锰行业污染问题，在经过一年多的整治后，正式通过了国家环保总局、监察部和三省市政府联合检查组的验收。42007年3月，国家环境保护总局清洁生产中心向财政部正式提交了“锰三角”环境评估及跨界环境污染综合防治对策项目的申请报告，2007年8月，财政部正式批准了该中央财政预算项目。5自2005年8月湘黔渝三省（市）省（市）委、政府和有关部门采取措施集中整治工业污染以来，该地环境质量得到明显改善，社会关系明显和谐。2008年涉及锰污染的信访投1陆新元：《强化环境执法落实企业责任推进电解锰产业的可持续发展》，国际锰业协会。2《中国经济周刊》：《锰都调查》，人民网。3石素莲：《浅谈巩固锰三角污染整治成果的难点及对策》，湖南省环境保护局公众网=57632007-03-29。4详见《国家环保总局监察部关于“锰三角”地区电解锰企业污染整治验收情况的通报》，湘西州环境保护局。5环保部清洁生产中心：《锰三角”环境评估及跨界环境污染防治综合对策项目》，中国清洁生产网=14122008-01-02。2诉比2005年锐减90％左右，有力维护了社会稳定。但同时，“锰三角”工业污染治理任务依然艰巨，巩固成果、防止反弹还有大量工作要做。6二、问题湘渝黔“锰三角”污染案因有国家最高领导人三次批示而“名扬天下”，该案也因其所在地域特别，期间发生过流血械斗事件，备受关注。该案表明，环境污染事件处置不当，完全可能演化成为影响社会稳定的群体性事件。总体来看，该案提醒我们注意到以下几个问题：（1）地方政府长期怠于行使环境保护职能；（2）地方经济发展方式问题；（3）违反环评制度的问题；⒈地方政府怠于行使环保职责地方政府长期怠于行使环境保护职能，致使群众利益受到损害，而在群众寻求帮助的时候，地方政府再次推诿，最终引发流血械斗的群体性事件，造成了十分恶劣的影响。本案说明，地方政府还没有充分认识到环境问题的重要性，或者说，地方政府对自身的环境管理责任认识不准确，不到位，不清晰。这与我国政府环境责任的法定性不清晰有关。相反，其他国家的环境基本法一般都规定了政府的环境责任，例如日本的《环境基本法》规定“政府应当每年向国会提交—份有关环境状况和政府采取的有关环境保护政策和措施的报告。政府每年应当在考虑前款报告中有关环境状况的基础上，作出明确将要采取的政策和措施的文件，并将其提交国会。”加拿大《环境保护法》规定“在本法的执行中，加拿大政府除应当遵守加拿大宪法和法律，依据第1．1款，还应当……”，其后列举了十多项政府的责任。瑞典的《环境保护法》也规定“针对有害环境的活动，政府或政府指定的机构可以制定预防性措施的规定，这是瑞典作为欧盟成员国不容忽视的义务。”法国《环境法典》规定“政府每年向议会递交一份有关本条款实施情况的报告，并将此报告公布于众。此报告的主要内容为：固体废弃物的过境方面的行政干预、固体废弃物管理现代化资金的运作以及第514·43条提及的税收收入的使用情况的汇报。”同时，由于问责制度不健全，地方政府官员在追求更高GDP速度的时候，不考虑环境问题，不考虑经济发展中资源环境的代价，与之相对应的是极少有官员因环境污染而被追究法律责任。⒉地方经济发展忽视环境资源的约束地方经济发展受“国民经济与社会发展规划”和“环境规划”的约束不大，仍然呈现追求短期效益，忽视环境保护的特点。虽然对矿产资源丰富，交通不发达的地区来说，通过开发矿产资源来发展经济本来无可厚非，但是开发矿产资源的行为应当依法进行。本案中造成环境污染的企业追求经济利益至上，完全不遵守国家的法律。而地方政府对这种普遍的违法现象“睁一只眼闭一只眼”，原因在于这些地区经济结构比较单一，而中央的支持力度有限，急于发展经济的压力促使地方政府“饮鸩止渴”式的默许了开矿冶炼者的违法行为。而且由于信息不畅，一些边远山区的环境污染被掩盖下来，年常日久，可能引起积怨爆发，发生群体性事件。如何保证比较落后地区在发展经济的同时保护好生态环境，保障地方经济发展方式的转变，实现相对落后地区的科学发展，是制定环境基本法时需要考虑一个重要目标。⒊违反环评制度的问题本案中“许多未经环保验收合格的项目也竞相上马”，最后导致“这一地区13家企业所排废水中六价铬、总锰和氨氮全部超标，最高分别超标180倍和30倍”，可见环评制度这个保证建设项目不危害环境的法律制度在这里完全失效。从本案可以看出，我国的环评制度还存在较大缺陷。6环境保护部部长周生贤。详见《中国环境报》：《环保部召开锰三角地区环境综合整治工作座会》，新华网。3首先，《环境影响评价法》关于建设项目环评的规定还比较原则。而《建设项目环境管理条例》又是在《环境影响评价法》之前制定的，现在实践中环保部门多用位阶较低的旧法（《建设项目环境管理条例》）而不用位阶较高的新法（《环境影响评价法》），原因就在于新法可操作性不强。其次，由于《环境影响评价法》对规划环评的规定也很原则，在《环境影响评价法》实施六年之后规划环评仍然在试点。这极大的影响了这部法律的权威。实际上，缺乏规划环评致使“猛三角”在《环境影响评价法》实施之后仍然定位不清晰，以资源环境损害为代价，再加上建设项目也违反环评法规定，最后导致严重的环境污染，且积重难返。第三，我们看到，《环境影响评价法》关于法律责任的规定还存在很多漏洞，一些法律责任规定还还比较宽松。例如《环境影响评价法》第31条规定“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”其中对建设单位的责任人员“给予行政处分”，这对国有企事业或许还有用，但是对非国有的企事业单位，可以说毫无意义。另外，“擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设”，如果建设单位责而不停，怎么办？法律没有规定。至二十万以下的罚款，对一个稍具实力的企业来说，都是不值一提。