环境保护法

生态补偿生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。另外一种解释是：对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助,这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域生态补偿的概念与内涵尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了狭义的概念。生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费（PaymentforEcosystemServices，PES）或生态效益付费（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之处，在本文中我们把它们作为同意语对待。生态补偿的理论基础生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。1.生态环境价值论长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。2.外部性理论外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。3.公共物品理论人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消费上的非竞争性（non-rivalrousness）两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源（commonresources）是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题（tragedyofthecommons）。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。生态补偿的其他解释国内外学者们从不同的角度和不同的侧重点对生态补偿的涵义进行了探讨。Cuperus等对生态补偿有一个比较典型的定义为:“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助,这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”。李文华认为,生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容,也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿,还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿推进我国森林资源生态补偿制度最有利的时实践就是“退耕还林”工程。它标志着中国政府充分认识到森林植被对于全国的生态功能具有的巨大价值,也标志着中国在跨区域生态补偿方面迈出的第一个巨大步伐。我国退耕还林的实践从20世纪70年代已经开始。第一阶段(70年代至80年代)是以建设用商品材林为主的退耕还林时期,从关注生态环境脆弱性角度看,由于没有选择水土流失严重的中低山区进行退耕,因此生态效益不明显。第二阶段(80年代至90年代)是以营造经济林为主的退耕还林时期。第三阶段，也就是目前正在进行的退耕还林工程，进入以营造生态经济林为主的新阶段。在1998年实施天然林保护工程后，于2000年在西部13个省、市、区174个县开始了大规模退耕还林工程,它以生态恢复为主要目标。在我国一些地区，多年来已涌现出一些行政区域内的森林生态补偿机制案例，特别是在一些成功的小流域治理或是生态农业县的实践中,实现了在一个较小范围内将生态保护与农业经济协调起来。例如，黄土高原一些地区为了使山上农民安心保护森林，在山下为他们拨出“基本粮田”，用内部生态补偿机制实现了生态保护与经济发展的双赢。在生态补偿的具体实践中,尚存在一些亟待解决的问题。例如,在我国西南的部分贫困山区,“退耕还林”的农民担心8年补偿期满之后,失去林地生活来源没有着落,有的农民不愿意变更土地使用权证。在政策执行过程中也存在“生态补偿不到位”的问题。浙江省临安市天目山自然保护区的243名村民,状告当地政府不作为,要求给予“生态补偿”一案,产生很大的社会反响,引起社会各界的广泛关注,成为我国第一起“生态补偿”纠纷案件。1999年财政部和国家林业局向国务院递交了《关于报请审批〈森林生态效益补偿基金筹集和使用管理办法〉的请示》,该项办法(送审稿)的说明中指出,应当建立“有偿使用、全民受益、政府统筹、社会投入”的生态补偿机制,这有利于从根本上改变森林生态效益“多数人受益、少数人负担”的状况,逐步确立“谁受益、谁负担”的生态补偿机制。公有地问题实际上是关于共享资源或再生资源问题，如渔场，森林和蓄水层的使用，对共享资源利用不当的可能是典型的公共问题。假设一个村庄划出一块公共区域让村民放牧牲畜。所有村民都有购买牲畜的动机，因为能在公共区域免费放牧。但是，如果给定一个小的公共区域，个人的最终选择将导致过度放牧，在极端情况下，导致谁都不能放牧，这就是典型的“公有地悲剧”现象。资源分配悲剧性选择中的环境权——从环境资源分配角度看环境权的利益属性吕忠梅刘超摘要：利益要素反映了环境权某些方面的本质，环境资源的稀缺和分配稀缺环境资源的需要是环境权产生的物质方面的原因。要从利益本质方面理解环境权，可以具体从环境资源分配的角度予以考察。具有稀缺性的资源的分配是社会带有悲剧性的选择——即社会从不同的价值观出发采用不同的标准在不同领域、不同主体之间分配稀缺资源，它根源于文化悲剧，包括了资源分配的一级决定和二级决定两个层面，环境资源的分配也是如此，同时又带有特殊性。社会在对资源分配进行悲剧性选择中有市场手段、政治手段、抽签法和惯例等四种手段，这四种手段在分配稀缺的环境资源中发挥着各自不同的重要作用但也存在着很多缺陷，从本质上说，环境权的制度设计也是一种分配环境资源的手段，这一手段对于上述传统的四种手段的弊端可以起到某种程度矫正或者弥补作用。关键词：环境权；利益本质；悲剧性选择；资源分配；手段环境权是一种新的权利类型，指称的是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权是法律上的确定的权利、是一项新的基本的独立人权、是具有复合性、体系化的权利。迄今为止，环境权作为基石范畴已经在整个环境法学界乃至法学界得到广泛承认，但对于环境权的性质、范围和种类等一些具体问题尚未达成普遍共识。对于一些具体问题见解的见仁见智，其背后蕴涵的是学者所秉持不同的学术基本观点和遵循不同的学术进路，因此要系统地全面地把握环境权就不能纠缠于具体的观点之争，而应该在根本上从多个方面各个角度对环境权予以检视，以期能更深入地、立体化地把握环境权，也为环境法学研究提供新的学术增长点。在这里，笔者从环境权的利益属性出发、从其作为一种资源分配手段的角度进行考察，在资源分配的比较视野中认识环境权怎样产生、何以重要，进而梳理环境权发挥作用的内在机理。一、环境权的利益本质与资源分配环境权是权利的一种。怎样界定和解释“权利”一词，是法理上的难题。康德在谈及权利的定义时说，问一位法学家什么是权利就像问一位逻辑学家什么是真理那样会让他感到为难。“他们的回答很可能是这样，且在回答中极力避免同义词的反复，而仅仅承认这样的事实，即指出某个国家在某个时候的法律认为唯一正确的东西是什么，而不正面解答问者提出来的那个普遍性的问题。”费因伯格认为，给权利下一个“正规的定义”是不可能的，应该把权利看作一个“简单的、不可定义、不可以分析的原初概念”。虽然对于权利的本质很难达成共识，但权利是现代政治法律的一个核心概念，无论什么样的学派或学者都不可能绕过权利问题，相反，不同的学派或学者都可以通过界定和解释“权利”一词来阐发自己的主张，甚至确定其理论体系的原点。正因此，在思想史上，对于究竟什么是权利，有许多不同的解释。不同的学派学者从自身的立场出发对于权利有不同认识，有资格说、主张说、自由说、利益说、法力说、可能说、规范说和选择说。某种意义上说，对权利性质的定义与定位并没有绝对的对与错，只存在看从哪个角度上更能解释与解决现实问题的区别。因为，“概念既非真理亦非谬误；它只有贴切与不贴切、明确与含糊、有用与没有用处的区别。概念只是用以描述现实的某些相关的方面，并进而‘构成所研究的事物的定义（规定性）的工