地方政府投融资平台工程项目建设“精细化”管理

1/55卓远视界第21期主题：地方政府投融资平台工程项目建设“精细化”管理导言文/张长喜地方政府投融资平台（城投公司）作为国家独特的企业组织形式，有其经营管理的特殊性，根据地方政府平台的融资畅通度及债务规模，城投公司的融资之路在曲折中前行，受国家政策影响较大，既有的“开源”模式已经远远不能满足城投发展的要求，因此，各城投公司在“节流”管理中探索创新更多的经营“宝典”，以期望实现项目总体投融资平衡。平台的日常运营通常通过项目投资管理的形式开展，不仅包含公益性项目投资，还包括众多经营性项目投资管理。所以，采用“项目化”的经营管理思路便于厘清城投经营管理的脉络。“项目化”的管理思路符合国际项目管理的标准规范，国际项目管理发展日臻成熟，已经实现了“精细化”的管理目标。而城投公司的项目管理模式仍然处于“粗放”管理阶段。传统的粗放型管理模式在经受着更加深刻的考验。城投公司项目管理转型迫在眉睫，由“粗放管理”向“精细化管理”转型，利用标准规范的精细化项目管理方法，以信息化管理软件为支撑不仅能为地方政府投融资平台较大提高管理效率，更能有效缩减项目进度工期，控制项目总体投资成本，最终实现项目投资的经济效益和社会效益。2/55地方政府投融资平台工程项目管理转型—工程项目粗放管理向精细化管理转型的必要性及实施路径投融资平台作为政府经营城市的载体，一方面要体现政府意愿，另一方面要在市场中自我发展。在完成政府建设项目的同时，需要考虑如何高质量高效率的完成工程项目建设，经济形势复杂多变，“粗放”的工程项目管理已不能满足城投公司发展及管理的要求，对“精细化”管理提出了具体要求，“粗放到精细”的管理路径呼之欲出，能为城投公司提供高效的项目管理解决方案。一、投融资平台深化项目管理的必要性投融资平台除了具有建设工程项目的基本性质之外，还具有一些特有的性质。（一）投融资平台建设工程项目特点一般来说，建设工程项目是一次性的过程。这种过程除了有比较明确的开工和竣工时间，还有过程的不可逆性、设计的单一性等。同时，建设工程项目的实施阶段主要为室外露天环境，受自然条件和气候的影响大，往往施工条件较差、组织管理繁重。此外，建设工程项目的生命周期比较长。一个项目从策划阶段到竣工交付使用阶段，少则数月，多则数年。由于投融资平台承建的政府建设项目很多都是关系到民生问题的重大工程，所以建设工程项目投资大、任务紧、质量要求高。这些特点也使得投融资平台在进行项目管理时需要投入更多的资源，并追3/55求更高的质量。图1投融资平台建设工程项目特点（二）投融资平台建设工程项目管理中存在问题建设工程项目建设过程本身就是一个充满不确定性的过程，而这种不确定性又是完成建设工程项目目标不可回避且必须解决的问题。从比较大的范围来看，风险因素主要包括政治因素、经济政策因素、自然环境因素、社会环境因素、管理因素、技术因素等。表现在具体的问题中时主要为成本管理、进度管理、质量管理、安全管理、文明施工管理五大模块。投融资平台存在其本身的特性。在成本管理上，没有对投资回报率、资金运作和土地成本等进行细致的财务分析，预算工作仅仅做到表面，使预算管理流于形式，严重影响成本控制。进度管理方面，往往为了完成政府下达的项目任务，忽视项目前期策划，简化了项目前期的可行性研究和技术经济论证，造成了在实4/55施过程中资源配置上不足或者浪费，严重影响了施工进度。合同管理上，内容责任不清，缺乏合同双方权利和义务以及违约处理方式等明确描述和全面定义。出现合同变更时，签证手续不规范，严重影响成本管理和进度管理。质量、安全管理方面，一般的建筑工程企业往往首先要重视安全质量，其次经济效益，最后才是施工进度。然而，对于投融资平台，由于任务紧，很难做到完美。造成因质量问题的群众性上访事件频繁发生，也严重影响地方政府形象。针对以上存在的问题，需要投融资平台提高自身的管理水平和效率，精细化管理成为必然趋势。二、工程项目管理转型----精细化管理精细化管理的概念源于日本丰田公司。精细化管理的思路，就是通过梳理企业内部管理的流程、多方位推动企业管理走向规范化、科学化、精细化；探求尽快建立符合市场经济运作规律的现代企业规范化管理体系，实现由经验性、粗放型管理向规范化、精细化管理的战略转型。图2工程项目管理转型（一）工程项目精细化管理具体措施如何进行工程项目精细化管理也成为很多企业所要思考的问题。对于投融资平台来说，精细化管理可从以下几个方面入手：5/55全员树立精细化管理理念，规范制度。让员工认识到全员参与是工程项目精细化管理工作的基本条件。同时把精细化管理理念作为企业的一种文化加以推广，使员工由被动转主动。这对投融资平台是非常有必要的，因为很多投融资平台都是由旧的国企重组，思想上比较保守，然而投融资平台的定位决定其必须走向市场，员工的观念必须改变。优化项目组织结构，项目流程再造。投融资平台的项目一般数多量大，如果在组织机构上存在问题，那么项目完成的进度将受到影响，甚至影响工程完成质量。所以工程项目部的组织机构直接关系到工程项目的质量和效益。按照“精干管理层、优化操作层、减少管理跨度、降低工程成本”的原则，需建立完整高效的组织机构，进行高层决策、中层管理、基层操作，让专业的人做专业的事。成本控制精细化。投融资平台承建的工程项目一般建设周期比较长，投资量大，所以成本控制也比较困难。需要建立以项目为中心的成本管理体系，让成本管理工作真正进入制度化、规范化、程序化。各部门、分/子公司、项目部，甚至个人均明确在项目成本精细化中所承担的具体职责。进度管理信息化。投融资平台承建的政府基础设施建设项目中基本都有明确的时间节点，此类项目不同于平台自营项目，在时间上控制严格，所以在进度控制上需要建立标准的信息化系统，要做到随时纠正。严格控制质量、安全管理标准。安全管理涉及员工的生命，质量6/55管理涉及企业的生命。所以，需要在标准制度上制订红线，严格把关。建立科学的绩效管理体系。管理从本质上就是对人员的管理，要保证员工在整个管理过程中不偏离工程项目的目标，就要建立严密的岗位责任体系、清晰的激励机制和合理的考核制度，规范员工的行为。这需要一套科学的绩效管理体系。（二）工程项目精细化管理技术保障要想让工程项目管理能够成功的进行转型，仅仅靠上述的理论和方法是难以达成的，需要建设信息化系统才能得以保障。中国的工程项目管理水平远远落后于国外，在国外的一些大承包企业、工程项目管理公司和咨询公司中，信息化软件系统广泛应用于辅助项目决策、计划、实施控制、成本管理、进度管理、合同管理、风险管理、绩效管理等各个方面。而且，随着计算机技术的发展和建筑工程项目管理水平的提高，实现工程项目管理信息化建设的技术条件已经发展成熟。通过信息化建设，可以提高工程项目管理效率。可以利用计算机技术进行辅助管理工作，如办公自动化系统，招投标系统，项目管理系统（项目成本管理、进度管理、绩效管理）等。其次，通过建立信息化系统，容易实现知识的积累。比如，在办公自动化系统实现知识文件共享。再次，建立信息化系统，利于对历史数据的查询，便于工程项目管理时定制计划。比如，在项目管理系统中通过历史数据的对比，建立成本控制计划。7/55图3深化工程项目管理精细化管理是一项非常细致的过程管理，是以量化为基础的一种管理方法，需要信息化建设作为辅助。投融资平台应该从自身的发展阶段和管理制度上，通过精细化管理解决关键问题，提高工程项目管理水平。8/55建设工程项目管理的组织管理做实—谈地方政府投融资平台项目管控做实存在的问题与对策地方政府投融资平台（以下称投融资平台或城投公司）在城市化发展中，作为一支重要的推动力量，发挥了基础设施建设、资产经营等重要城市建设和运营功能，在投融资、内部管理、财务处理等众多业务开展时，城投公司多以独立项目运作的方式或项目集管理的方式向前推进。在此过程中，项目管控存在各种各样的问题，这些问题不仅影响了项目的效率提升，更影响了集团的长远发展。一、城投公司项目管控目前存在的主要问题（一）项目的组织关系归属不清晰纵观城投公司的发展历史，我们看到，已经有一大批城投公司形成了多元化的发展格局，业务板块并列分布，发展势头良好，对项目的管控多以业务板块为类别进行划分，形成了集团对各业务板块不同管控模式的格局。同时，我们看到仍有一批城投公司没有建立业务板块的划分体系，集团下属项目零星分布，没有进行业务板块的归类管理，造成集团对项目的管控具有临时性、分散性、不专业性等不利于项目管理的现象发生。另一方面，即使处于同一板块的中大型项目，也没有按照分/子公司的归类进行管理，对项目的管控没有形成良好的法人组织管控。这种现象在很多以工程项目建设管理为主的城投公司尤为突出。很多9/55项目都直属于集团管控，或归于不同的下属单位。这对集团经营班子成员的专业能力、项目管控能力要求也是重要挑战，不利于同一类型项目的深度发展和创新，核心竞争力难以形成。（二）项目责任人关系混乱实践中可以看出，对项目管控分散的集团公司一般没有形成良好的战略发展规划，也没有搭建合理的集团管控架构，子公司多没有做实，子公司的高管多由集团高管兼任，所以造成“子虚母实”，在项目数量较少的情况下，这种现象是正常的，但当项目数量逐步增加到一定数量时，同一类型的项目数量过多时，同一类型项目由不同的分管领导兼任项目负责人，就会出现各种问题。责任人不明确，不仅削弱了项目管控能力，也不能形成良好的风险体系，当集团责任人变动时，对项目团队其他成员影响极大。所以，项目顶层人事关系不做实，不利于对项目的专业能力提升，不利于项目的知识积累。（三）项目业绩目标管理缺失或管理不合理在对项目组织管控、人事管控基础较好的城投公司中，仍有大量的项目管控存在业绩目标管理缺失或不合理的现象。现代管理学的基础原则之一是“责、权、利”对等。组织与人事管控基本界定了“责、权”管理的关系，业绩管理、业绩的目标考核与评价、考核结果兑现是“利”的体现。集团公司或者下属公司对项目管控时缺乏项目业绩目标考核，使管理闭环系统的业绩评价与兑现环节缺失，不仅不利于项目经理及团10/55队积极的提高，更影响了项目团队成员的能力提升和长期发展，对公司会产生看不见的重大不利影响。（四）项目管理以传统管理手段为主，信息化应用水平不够基础设施建设类项目是全国地方政府投融资平台的共有的项目类型，在城投公司中占据着较大比重。城投公司对路桥、房建等基础设施建设管理的水平仍然很低，大多数没有采用信息化软件系统进行管理，多是停留在传统的手工填写数据的方式处理日常工作。项目管控效率不高主要体现在以下几个方面：一，对项目计划的管理没有及时跟踪管理，传统的项目计划管理多停留在项目计划制定阶段，不能通过软件对项目计划执行进行及时监控，或计划跟踪管理成本过高，特别是对多个项目进行管理时，经营决策者不同统筹查看所有项目的进度情况，不利于项目跟进决策。二，项目管理日常审批效率低下，各项审批表单如项目预算、结算、资金拨付、计量、工程变更等环节，多是通过线下审批，造成效率低下，而且不能让其他审批人了解审批进度。不利于项目节点控制日常决策。三，在项目管理过程中，因为没有信息化的支撑，众多项目历史数据也不能及时查看，现有项目不能和历史数据对比，影响了项目管理规律的发现和提炼，不利于项目团队的学习与提升。种种以上问题，造成了项目进度管控不到位，不能及时落实决策者的进度计划要求，项目没有严格的预算、结算与决算，项目投资成本浪费严重，项目管理效率低下，不利于项目专业能力的提升。11/55二、各问题主要对策及解决方案（一）厘清业务板块、建立专职的组织、人事及制度加强对项目的管控集团根据各项目的业务类型及内在属性，需要厘清各项目的业务板块或分/子公司归属关系，常见的集团业务板块，诸如基础设施建设板块（路桥建设、保障房开发等）、资产经营板块（土地资产经营、物业、特许经营资产等其他各类经营性资产、准经营性资产）、金融服务板块（担保公司、银行参股、信托理财等金融服务）、文化旅游板块等等。根据各板块分类，设立不同的下属公司，根据项目属性，再分别划分到不同的下属公司。在