环境影响评价制度

环境影响评价制度目录一、环境影响评价与环境影响评价制度概念的区分二、环境影响评价制度概念的界定三、环境影响评价制度的理论基础四、环境影响评价制度范围的界定五、环境影响评价制度中公众参与机制相关概念的综述环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国《国家环境政策法》把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度。根据该法第一章第二节的规定，美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时，应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书。对公众参与环境影响评价制度进行深入的研究,应该正确地区分环境影响评价与环境影响评价制度两个相关概念。《中国大百科全书环境科学卷》给环境影响评价下的定义是：在一项工程动工兴建之前对它的选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和估计,又称环境影响分析。《环境科学大辞典》定义为：环境影响评价，是指对建设项目、区域开发以及国家政策实施后可能对环境造成的影响进行预测和估计。实际上,这两个定义既有共同之处,也有差别。相同之处在于：两者都指出环境影响评价就是对拟议行动实施后可能对环境带来的影响进行预测和评估。不同之处在于：强调评价范围不同，前一个定义认为环境影响评价的范围只是对项目的环境影响评价，而后一个定义认为评价的对象不仅包括项目,而且包括政策等。一、环境影响评价与环境影响评价制度概念的区分我们通过分析认为，能够反映当代环境影响评价主流和方向的是《环境科学大辞典》关于环境影响评价的定义。因为,环境影响评价的范围并不是只包括项目，世界上许多国家己经或者正在建立对政策等的环境影响评价。所以,如果认为环境影响评价只是对项目进行评价,那么这个定义至少是不全面的。环境影响评价制度则是指国家通过立法对环境影响评价的目的，种类，环境影响评价报告书(表)的编制和审批程序，法律责任等进行的一系列的规定简单地说，环境影响评价制度就是环境影响评价活动的制度化，法律化。因而环境影响评价与环境影响评价制度既相互联系,又存在一定的区别：两者的联系在于：环境影响评价一方面是环境影响评价制度的基础和条件，另一方面又是环境影响评价制度的具体实施环境影响评价报告书必须在全面、详细、具体、真实的环境影响评价基础之上进行，因而没有环境影响评价，环境影响评价报告书或者环境影响评价制度就成为无源之水，无本之木二者的不同之处在于：环境影响评价是一种技术手段和科学方法,是一个调查、分析、研究并最终得出结论的过程而环境影响报告书(表)则是一种客观存在,是对环境影响评价全过程的真实记录,是环境影响评价全部工作的书面反映。二、环境影响评价制度概念的界定关于环境影响评价制度,有的学者倾向于它是将有关环境影响评价及其程序审批、法律责任等内容的更加合乎法律、更加成体系。陈容在2016年新形势下我国环境影响评价制度建设刍议一文中对环境影响评价制度定义为：环境影响评价制度是指有关环境影响评价的范围、内容、编制、审批环境影响报告书（表）、登记表的程序、法律后果等一系列法律规定的总称。孙钰2017年在深化制度改革回归环评本意中论述到“重审查轻监管”现象仍然存在，事中事后监管机制不够完善，项目环评、“三同时”监管与后续验收管理衔接不畅，监管职责尚未完全理顺，容易出现重复监管或“监管真空”。有学者认为从行政法的角度来讲,环境影响评价制度实现了对各方面进行概括及总结,主要包括对环境影响评价的维度、编(填)报的有关具体内容和经过审批的环境影响报告书(表)的一系列程序及监管制度等。董伟（2008）等认为环评影响评价制度贯彻的是防患于未然的指导思想,这就要求人类的建设项目和规划在开发活动前编制环境影响评价报告书,进行环评,而不是在开发行为进行中或开发活动后,以补办的形式编制环境影响报告书。王灿发教授在2016年从行政法角度阐释了环境影响评价制度：“环境影响评价制度是我国众多环境管理制度中的一项管理制度，该制度主要是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，有利于从源头预防环境污染，管理环境事务”。还有其他学者认为环境影响评价制度是整合了所有进行环境影响评价的过程中各种可能出现的一系列国家规定的法律法规,包在形成环境影响评价的过程中所表现出来的法定的准则、过程手段、权利义务、监管办法等。他们对环境影响评价制度的含义概念都有自己的理解,也形成了自己的观点,其实质内容大体上较为一致。梅宏（2004）在我国环境影响评价法的问题与对策中提到在涉及环境影响评价的执法方面，环境执法者对当地环境负有重要的监督与管理责任，却并未被赋予应有的权力，导致其在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。潘岳（2005）在将环评风暴进行到底一文中讲到《环境影响评价法》在实践中仍然是一块“橡皮图章”，有法不依现象非常普遍。向佐群（2005）在我国《环境影响评价法》的完善一文中谈到环境影响评价法的审查程序与审批程序分开进行，先审查再审批，提高了环境影响评价的成本又影响了其效率，这种程序设立太烦琐，不科学。三、环境影响评价制度的理论基础文伯屏早在1980年《略论我国的环境保护法》一文中认为“坚持‘预防为主’的原则，还必须施行环境影响评价制度”。贺德璜在1980年《环境质量及其评价》一文中也坚持认为环境影响评价是用来研究土地改变使用后对环境产生那些不利的影响，从而找出对环境有利的最佳土地利用方案。只是以预防为主的积极方针，是管理环境、改善环境，保护环境的重大措施。“预防为主原则”。金瑞林在1982年认为在环境管理中实现“防重于治”的另一个重要手段是环境影响评价。所谓环境影响评价是指对可能影响环境的重大工程建设，规划或其他活动，事先进行调整，评价和预测，制定防止或减少环境损害的对策。王华东（1990）认为,环境影响评价是对一个建设项目预测其未来的环境影响,进行项目的环境可行性研究。这里包括对自然环境的影响(包括生物地球物理影响和生物地球化学影响)和对社会环境的影响。万国江（1996）认为,在一项工程动工兴建以前对它的选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和估计,又称环境影响分析。四、环境影响评价制度范围的界定金瑞林在1982年在《国外环境法中的几项基本制度》中论述环境影响评价制度时。对其范围概括为一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。周珂教授在2011年认为各国对环境影响评价适用的对象和范围有所不同，我国环境影响评价的范围在不同时期也有所差异，总的趋势是范围不断扩大。方海坤2013年在环境影响评价制度研究中认为对环境可能影响的范围主要包括：自然环境、生活环境、社会环境及文化、经济、生态等。所以，必须首先进行客观、科学、综合的调查，在此基础上进行合理有效的预测分析及科学评定，从而提出较为有效地环境管理计划及方案，并实行公开说明和审查。许中骏2015年在我国环境影响评价现状分析及提高方向中谈到环境影响评价的实行范围问题：目前，以乡镇企业等为代表的小型企业仍未能有效普及环境影响评价，例如有的项目未进入规划园区，有的根本就未做环评，如一些小矿山、小型加工厂、豆腐作坊等，虽小但对环境污染较重;另外我国环境影响评价怎样从对单一项目扩展到大型综合项目也是值得关注的。许中骏2015年在我国环境影响评价现状分析及提高方向中谈到环境影响评价的实行范围问题：目前，以乡镇企业等为代表的小型企业仍未能有效普及环境影响评价，例如有的项目未进入规划园区，有的根本就未做环评，如一些小矿山、小型加工厂、豆腐作坊等，虽小但对环境污染较重;另外我国环境影响评价怎样从对单一项目扩展到大型综合项目也是值得关注的。学者们观点基本涵盖了各种规划、建设项目、矿产开发、建设项目后评价等方面，但是都未涉及诸如政策评价、战略环评等评价项目。五、环境影响评价制度中公众参与机制相关概念的综述（一）、环境影响评价制度中公众参与机制的主体的综述叶俊荣1993年提出代表人参与的原则，他认为不能将所有人都引入公众参与的环节，最好运用代表人制度；通过对公众的环境意识、法制观念、思想文化素质等综合权衡，选择某一部分可以代表居民利益，并具备环境保护的基本常识的人加入到环评之中。李艳2004年认为环境事务是事关群众切身利益的工作，居民委员会和村民委员会应当发挥其应有的作用，充当公众的代言人，同时还应考虑少数民族的代表和移民的代表，以及作为公众集团的非政府组织的参与。魏涛2006年认为各种非政府组织和私人组织，在取得公众认可的前提下，都可以成为环境事务治理的主体和权力中心，与政府有效配合，弥补政府失灵。李文星和郑海明在2007年指出要建构政府与公众互动式沟通机制，通过转变地方政府的价值系统、促进地方政府管理的中心下移、拓宽并畅通沟通渠道等途径，使公民能够更方便地参与到环评之中。李雪梅2007年认为非政府组织也是环境影响评价的主体之一，非政府组织能弥补当前公众参与的各种缺陷，更好的参与环境影响评价，对环境保护有更广泛的影响。朱谦2008年指出环境影响评价应吸收专家加入，专家特指具有专业技能的一类人，发挥专家咨询作用，特别是现有的专家咨询体制，能使得他们发挥普通民众存在巨大差异的作用与价值。王彬斌2008年认为在实际的操作中，可以从年龄层次、文化程度、职业、经济收入、距离项目远近等影响大小指标先将公众或组织划分成类别，再在各种类别中按等比例随机选取作为公众的组成，并把可能受影响人群作为调查重点。贾西津、李国强2008年建议在对某项建设活动进行环境影响评价之初，要把该建设活动的环评报告书向社会民众公开，公开听取民众意见，并且要将公众意见处理方案体现在最终的环境行政决策中，减轻建设项目造成的环境影响危害程度，充分保障公众环境权益。孙法柏、魏静2009年认为可以采取公众或公众环保团体起诉、法院审查并执行,两方配合的执行制度,原告可以向法院申请并得到相应的法律救济。蔡守秋教授2009年强调在环境影响评价中征集公众意见时需要考虑全面，既要从专家学者的角度考虑，也要从普通公众的角度考虑，更要参考环保组织和社会团体的意见。（二）、环境影响评价制度中公众参与机制的目的的综述（1）有的学者认为将公众参与纳入环境影响评价主要是为了保证公民的环境权利：李艳芳2004年认为公众参与是环境影响评价制度中的重要内容，它是指在进行环境影响评价，编制、审批环境影响报告时，必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据，从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护利害关系人的环境权益。周珂、王小龙2004年认为，从完善公众参与环境影响评价的对策来讲，应在借鉴西方国家和港台地立法的经验的基础上，结合本国实际，加强法律的可操作性，加强公众参与宣传，并且扩大信息公开，保障公众提起环境诉讼的权利。郑合2005年提出公众参与原则实际上是环境保护和环境管理的民主方式的体现,反映了人民主权的环境法治精神,是人民主权原则在环境法上的必然要求。李淑文2007年认为很多建设项目的环境影响评价，在公众参与之前常常不能将项目的建设情况，包括建设规模、工程的具体内容及污染物排放情况等信息，详细、明晰地向群众传递。李竹青2012年提出每个人及其后代都享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利，环境资源是属于全体公民的“公共财产”，政府基于全体公民的委托对环境资源进行管理、使用，而公众参与是政府以符合社会公益的方式合理处置、使用这些公共财产的重要保障，也是政府行政民主化的必然路径。李艳芳2014年认为公民享有知情权需要环境信息公开；政府保障公民知情权需要环境信息公开；公众有效参与环评需要环境信息公开。朱狄敏2015年认为大部分情况下，公众无法仅从公告的内容与企业日常环境信息和环境形象形成对照来作出全面、客观的判断，公众参与有利于实现环境权益公平分配和社会利益结构的重新组