环境行政管理

环境行政管理:集中抑或分散摘要随着我国环境保护形势的变化,环境行政管理体制已对其缺乏适性,并存在诸多问题,应进行环境行政管理模式的改革。为此,笔者联系世界各国的管理模式进行了分析和探讨,认为在横向管理权力地相对集中,纵向管理权力地相对分散的同时,建立各部门、各地区之间的协调机构的管理模式将是一种理性的选择。关键词管理体制;集中管理;分散管理国家环境行政管理对我国的环境执法起着决定性的作用,即经济刺激措施也是依赖行政实施,具有行政制度的性质。资源立法领域亦贯穿着行政主导的指导思想,法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配而进行。因此,环境行政管理的加强将有力地促进环境状况的改善,而一个科学，合理的环境行政管理体制则是提高环境行政效率的根本保证。1我国环境行政管理体制中的问题根据系统论的原理,衡量一个管理系统是否完善应从三个方面来进行:系统的目的性、外适应性和内协调性[1]。目的性是指该系统是否完成了一定的任务,达到了一定目标。外适应性是指该系统能否适应所处的外部环境的要求。内协调性是指系统内的各系统和各单元之间,是否相互关联和协调。据此可以对我国的环境行政管理体制进行分析(1)从目的性来看,我国的环境管理体制并未完成从根本上改善环境质量,遏制环境污染和生态破坏的任务。据国家环保总局发布的2000年中国环境状况公报显示,全国环境污染恶化的趋势总体上基本得到控制,但近海污染、湖泊富营养化、农村面源污染和固体废物污染仍很严重。生态破坏的局面尚未得到有效遏制,土地荒漠化引起的沙尘暴频繁发生,环境治理和生态建设任务艰巨。(2)从外适应性来看,目前,我国生态破坏已成为环境问题的首要方面,然而我国的环境行政管理一直以污染问题为中心,环境法律基本制度的构建基本上是针对环境污染的。再加上污染防治与资源保护在管理机构上脱节,资源管理部门在资源开发和利用时,注重的是资源经济效益的最大发挥,很少或根本不考虑对环境的污染和破坏,认为这是环境保护部门的职责,因此,生态破坏局面就不可避免了。所以现行环境管理体制的外适应性明显不足。(3)从环境行政管理的内协调性来看,现行的管理模式缺乏相应的协调机制。我国的环境行政监督管理实行专门环境机关的统一管理和其他15个部门相协调的管理模式。由于没有部门之间和地区之间的协调机构,各部门和各地区基本上是各自为政,无法关联和协调。这主要反映在:一是缺乏综合性、权威性的协调机构,包地区之间的协调机构和部门之间的协调机构。环境问题涉及到社会生活的方方面面,环境和生态系统的整体性，相关性要求进行统一、协调的管理活动。环境是分地区负责管理的,各地区只对本区域的环境质量负责。然而,空气、水野生动物等环境要素却是流动的,各地区尤其是大江、大河、大湖流域内的地区往往构成一个相对完整的生态系统,具有很强的生态相关性。这就要求进行地区之间的有效协调,否则难以收到明显的管理效果。如上游地区往往在与下游其它地区交界的地方修建重污染企业,导致下游地区的环境质量无法保障。再如上游地区若大量砍伐森林和开垦土地,也必然会加剧下游的洪涝灾害。另外,部门之间协调机构的缺乏使得各部门不能统一行动,一些重大建设项目因没有环境论证在建成后对环境造成极大破坏,而消除污染和修复环境花费巨大,有时甚至是无法做到的。二是现有的一些协调管理机构法律地位不明,难以有效地开展管理活动。三是环境管理机构的缺位。广大农村还没有建立环境保护专门机构,农村环境问题面临失控局面。我国的环境保护工作一直围绕城市展开,一些基本的环境法律制度如“三同时”排污收费”限期治理”等只能适用于工业污染的防治。现在城市的污染已基本得到控制,农村的面源污染问题开始凸现。农村的环境保护迫在眉睫,环境管理机构的建立势在必行。除上述三个方面外,我国的环境管理部门还存在机构性质的确定问题。我国的环境保护部门在性质上是政府直属部门,各级政府对之并没有独立的财政预算和拨款,其经费的主要来源是征收的排污费。排污费用作环保部门的办公费,客观上会使环保部门的执法活动变相成为收费活动,与行政机关的行政性质相抵触,损害国机构的权威性和公正性。环境保护是我国的一项基本国策,是国家的一项基本职能,环保部门依法执行国家职能当属行政机构,其经费理应由财政预算支出,世界各国也大都如此。2环境行政管理:集中抑或分散目前,世界上存在的环境行政管理体制,主要有以下两种模式:(1)分散管理模式。包括绝对分散和相对分散两种。绝对分散是指没有专门的环境行政管理机构,环境管理的职权分散在各个相关的部门之中。如西班牙、前苏联和1971年前的我国相对分散又称为协同管理,指专门的环境管理机关同其它享有环境管理权限的机构共同分享环境管理权限,专门的环境管理机构和其它机构地位平等或低于其它机构。如我国现行的环境行政管理体制。(2)集中管理模式。可分为绝对集中和相对集中管理两种类型。绝对集中是指将所有的环境资源保护权限集中于一个机关,如前苏联在1988～1991年所实行的环境管理体制。相对集中是指国家赋予专门的环境保护部门较大的权限,同时又保留其它国家机关在自己职权范围内的一定环境管理权。随着人们对环境问题认识的深入,绝对分散管理模式由于其权力分散在各个部门,各部门的固有职能和环保职能往往存在内在冲突,达不到环境保护的效果。因此,这种模式已基本不用。协同管理模式因环境保护专门机关的地位较低,不能从总体上进行协调和规划,往往是头痛医头,脚痛医脚,难于实现预定的环境目标绝对集中管理模式由于管理权限的过于集中,机构庞大,灵活性和适应性较差,且过分削减其他部门的权力,会受到强烈的抵制。因此,世界上绝大多数国家均采用相对集中的管理模式。对我国环境行政管理的改革方向,学术界的主流看法是实行统一集中管理,有学者提倡绝对集中的管理模式。也有学者认为应实行相对集中的管理模式,但在实行纵向的垂直管理上意见一致。笔者认为,采取何种管理模式,既要尊重历史,又要与本国的环境现状相适应,不能简单地讨论集中抑或分散。从环境管理的历史来看,实行由环境部门对污染防治和资源保护绝对集中的管理将会遭到其他部门的强烈反对,最终难免流产。提升环境保护部门的现有地位,将之升格为环境部,扩大其职权的做法可能更为可行。从我国环境管理的现状来看,如果将所有的环境与资源保护权限集中于一个部门,这个部门将成为一个小政府,其既不可能成立,也无法避免自身职能间的矛盾。因此,绝对集中的管理模式并不适用于我国。笔者比较认同相对集中的管理模式,但并不赞同实行垂直管理。因为即使实行了垂直管理,环保部门的很多工作仍然依赖于地方的协助,否则工作难度太大和执法成本过高将导致实际上的权力虚置。因此,环境行政管理横向权力相对集中,纵向权力适当分散,并完善部门间和地区间的协调机制,将是一种理性的选择。(1)完善机构设置。一是设立高级别的由环境管理相关部门首长组成的咨询协调机构,对总理直接负责,为国家的整体环境规划、重大环境决策提供咨询意见,建立定期会议制度以加强部门间的协调,将环境保护和资源开发有机地结合起来,从源头上减轻环境压力。二是设立区域协调机构作为国家环保总局的派出机关,对区域环境事务进行管理和指导,协调和仲裁地区间的环境纠纷,对重大建设项目进行环境影响评价和监督执行。可按生态功能将全国划分为不同的生态区,区内设相应的机构对环境事务进行协调和管理。对现有的区域管理机构,赋予其应有的执法权限,使其能更好地行使其流域管理的职能。三是设立农村环境管理机构,对农村的环境状况展开调查,摸清污染和生态破坏的现状,以制定切实可行的政策和措施。(2)合理划分各部门的管理权限,将环境和资源保护权相对集中于几个部门。按照《环境保护法》的规定,与环境管理有关的部门达15个之多,各个部门的权限多有重叠。如对海洋的污染防治,海洋部门和环境部门均有管辖权。再如地下水和地表水的管理,前者归国土部门,后者归水利部门,两者的不可分性和互补性使得分割管理根本不能适应资源保护的要求。还有草原的保护、水土保持、自然保护区的管理均存在类似问题。人为的管理分割使得保护者不使用,使用者不保护,两者均缺乏保护和合理使用环境资源的积极性,导致资源的破坏和枯竭。因此,部门管理权应相对集中,将联系紧密的环境要素划归到一个部门管理。(3)强化环保部门的管理权限。环保部门的现有权限主要集中于污染防治,而且执法手段有限,如污染企业的限期治理须经各级人民政府批准,而各级政府为了确保经济发展,缓解财政压力,往往难以采取强硬措施。因此,应将此种执法权限授予环保部门,使环保部门在发现企业违法排污时,及时采取措施,避免对环境的更大损害。《环境保护法》第15条规定,跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决,做出决定。然而,要彻底解决跨区的环境污染和破坏问题,首先应进行合理的规划和工业布局,在事后进行协商会涉及到企业的搬迁、人员的安置、经济补偿等一系列棘手的问题,达成协议如果不是不可能的话,就是代价高昂。因此,赋予环保部门经济计划和发展规划的制定参与权十分必要。(4)发挥地方在环境保护工作中的积极性,赋予地方政府在环保事务上以更大的权限。既要将权力相对集中,又要将权力下放给地方政府,两者之间存在矛盾吗?相对集中是指横向的部门权力,权力下放是指纵向的分权,所指对象不同,自然不矛盾。即使是区域间的协调机构,其主要是承担制定和监督规划执行的任务,并不干涉各地区的具体环境事务。我国幅员辽阔,地理条件、气候状况千差万别,环境容量和承载能力差别很大,实现大一统的管理难以适合各地的具体情况。再者,随着人们环境意识的提高,地方政府也不都愿意牺牲环境来发展经济,有的地方为了提升自身形象,改善投资环境,发展旅游事业,制定了严于国家标准的地方标准,如上海、深圳海南等地。因此,我国环境保护中存在的问题不是光靠集中就能解决的。将环境管理的权力下放给地方政府,可以使各地在管理时具有足够的灵活性,简化程序,降低成本。只有这样,环境保护工作才会更加切合实际和有效。参考文献[1]李启家.中国环境立法评估:可持续发展与创新[J].中国人口资源与环境,2001,(3).[2]黄建武著.法的实现———法的一种社会学分析[M].北京:中国人民大学出版社,1997.[3]洪大用.我国城乡二元控制体系与环境问题[J].新华文摘,2000,[4]王树义.俄罗斯生态法[M].北京:武汉大学出版社,2001.[5]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.孔晓光20084502行政管理2班