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第三节环境行政处分一、环境行政处分的概念(一)环境行政处分的定义指国家机关、企业事业单位按照行政隶属关系，依法对在保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害中违法失职，但又不够刑事惩罚的所属人员的一种行政惩罚措施。(二)环境行政处分的对象环境保护领域中，环境行政处分的对象有二，一是单位实施了破坏或者污染环境的行为，情节较重但又不够刑事惩罚的有关责任人员，二是环境保护监督管理部门的工作人员在执法活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊但又不够刑事惩罚的违法行为。1、破坏或者污染环境的有关责任人员。其违法行为表现为：(1)采伐林木的单位没有按照规定完成更新造林任务，情节严重的直接责任人员；(2)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的单位直接负责的的主管人员和其他责任人员；(3)擅自修建水工程或者整治河道、航道的单位的有关责任人员或者擅自向下游增大排泄洪涝流量或者阻碍上游洪涝下泄的单位的有关责任人员；(4)企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失不治理的有关责任人员；(5)发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告或者在报告后不责成有关行政主管部门采取措施的单位的直接主管人员和其他责任人员；(6)沙化土地所在地区批准采伐防风固沙林网、林带的直接负责的主管人员和其他责任人员；(7)沙化土地所在地区批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的直接负责的主管人员和其他责任人员；(8)在沙化土地封禁保护区范围内安置移民的直接负责的主管人员和其他责任人员；(9)未经批准在沙化封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的单位的直接负责的主管人员和其他责任人员；(10)截留，挪用防沙治沙资金未构成犯罪的单位直接负责的主管人员和其他责任人员；(11)造成环境污染事故的企业事业单位，情节较严重的责任人员；(12)铁路机车不按照规定使用声响装置的有关责任人员。2、环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的有关责任人员。其违法行为表现为：(1)没有法定依据给予行政处罚的；(2)擅自改变行政处罚种类、幅度的；(3)违反法定程序给予行政处罚的；(4)违反委托处罚规定给予行政处罚的；(5)对当事人进行罚、没使用非法单据的；(6)将罚、没财物截留、私分或者变相私分尚未构成犯罪的；(7)使用或者损毁扣押财物对当事人造成损害的；(8)违法实行检查、执行措施使当事人人身、财产造成损害(失)的；(9)利用职务上的便利索取或者收受他人财物、收缴罚款据为已有尚未构成犯罪的；(10）为牟取单位私利以行政处罚代替刑罚又拒不纠正的；（11)对应当制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使当事人合法权益、公共利益和社会秩序遭受损失尚未构成犯罪的；(12)法律、法规或者规章规定给予环境行政处分的其他违法行为。与前面介绍的行政处罚的条件大体相同，即行为违法、造成或者可能造成破坏或者污染环境的危害后果、违法行为与危害后果之间存在因果关系、行为人有过错(包括故意和过失)与受到环境行政处罚的条件不同的是，行为者都具有一定的身份：或者是企业单位的有关责任人员，或者是环境保护监督管理人员，而且是在履行公职时实施了违法行为。因此，可将这类环境行政责任称为身份责任，以便与一般公民破坏或者污染环境因而应受到行政处罚区别开来。(三)环境行政处分的种类《国家公务员暂行条例》规定：对国家公务员的行政处分形式包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。《企业职工奖惩条例》规定，对企业职工的行政处分形式包括警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看和开除七种。二、环境行政处分的程序现行《国家公务员暂行条例》对行政处分的程序未作具体的规定，但根据过去施行的《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》和实践中的做法，可将行政处分程序概括为：立案、调查、申辩、报批、决定、备案六个阶段。第四节环境行政诉讼一、环境行政诉讼类别【案例】家传枣树因施工受损，管护人状告区林业局【案情】因认为林业部门未认真履行古树名木保护法定职责，家住北京市丰台区的张老汉将丰台区林业局告上法庭。北京市第二中级人民法院对这起北京市首例市民状告林业部门护树不力的行政诉讼案作出终审判决，维持了一审丰台区人民法院驳回其诉讼请求的判决。张老汉原来居住的院内有一棵其家历经9代人精心养护的老枣树，属于二级古树名木，张老汉被确定为该古树的管护责任人。2002年10月16日、12月14日，张家人突然发现枣树下距离树干1.5米处有3个钻洞，洞口处有杯口粗的断根，施工方在古树北侧进行破坏性挖土施工，于是两次打电话向市林业局举报。同年12月15日，丰台区林业局工作人员到现场口头责令施工方停止施工、整改。去年3月，林业局验收后认为符合要求，同意施工单位恢复施工，后对该单位作出罚款1000元的行政处罚。2但张老汉认为林业局未及时制止施工行为，致使古树保护范围内的土层全部被挖掉，家传枣树日渐凋零，于是以“行政不作为”为由将丰台区林业局告上了法庭。2003年7月，丰台区人民法院一审判决认为，根据调查的事实，丰台区林业局作为林业行政主管机关，已经履行了保护古树的法定职责。张老汉认为该局不作为，没有事实根据。对此，张老汉不服并上诉到北京市第二中级人民法院。北京市第二中级人民法院审理后认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。(一)依法履行法定职责之诉履行之诉，是指原告公民、法人或者其他组织认为特定的行政机关对其负有特定的法定职责，要求人民法院判决特定行政机关履行法定职责的诉讼。履行之诉往往以确认判决作为前提，只有确定特定的行政机关对原告负有特定的法定职责，才能作出命令履行的判决。（二）不服环境行政处罚之诉本案属于撤销之诉。撤销之诉，是指原告对具体行政行为不服，请求人民法院撤销该具体行政行为的请求。撤销之诉以该具体行政行为的违法为要件。在具体行政行为不符合法定成立要件，或者主要证据不足，适用法律、法规错误等情况时，公民、法人或者其他组织均可以提起撤销之诉。具体行政行为被撤销即意味着该行为至始至终都无效。对于已经执行终了的非要式具体行政行为均可以适用撤销之诉，并可以同时提起行政赔偿之诉。（三）确认之诉确认之诉是原告要求人民法院确认被诉行政机关与原告之间存在或不存在某种行政法律关系的诉讼。任何一种法律关系的成立都要有一定的事实和条件，有些是法律规定的条件，有些是法律认可的事件，公民、法人或者其他组织与行政机关对某种行政法律关系是否成立，现在是否存在或不存在的状况发生争议，诉诸人民法院并要求作出确认，就是确认之诉；要求确认某种行政法律关系存在的为积极的确认之诉；要求确认某种行政法律关系不存在的为消极的确认之诉。确认之诉通常是其他诉的前提和基础，并且对其他诉具有决定的作用。在实践中，确认之诉很少单独提起，而常常是伴随着其他诉同时提出。从本质上讲，单纯的确认判决只宣告某种行政法律关系是否存在，对公民、法人或者其他组织的权利义务内容并不直接产生影响。但是，确认判决虽然不能作为行政强制执行的依据，但是具有既判的效力。公民、法人或其他组织之间的法律关系由于确认判决而得到确认。通常请求确认判决并不是当事人的最终目的，公民、法人或者其他组织为了维护自己的权益，在请求确认判决时，往往请求其他补救手段，例如，同时提出撤销之诉、赔偿之诉、履行之诉。【案例】公民刘工超诉北京市环保局案原告在起诉状中称，其于1998年2月购买了一台化油器捷达轿车。1998年12月，他为了响应北京市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召，自费安装了韩国生产的“马哥马——3000”尾气净化器。经检测，其尾气排放明显低于北京市技术监督局发布的DB11／044——1999《汽油双怠速污染物排放标准》（以下简称044标准）。但北京市环保局、市交通局、公安交通管理局联合发布《关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》规定：1995年1月1日以后领取牌照的桑塔纳、富康、捷达等小客车必须安装电控补气和三元催化器，经验收达标并取得绿色环保标志后，方准予年检。2显然，原告私车如未安装通告指定的产品，无论采取何种尾气治理措施、无论治理是否达标，市环保局都不予尾气复检，也不准许参加年检。这种滥用行政权力、限定他人购买其指定商品的政府垄断行为，阻碍了市场公平竞争，侵犯了消费者的合法权益。自1998年8月起，原告就上述通告相关规定的合法性，向北京市环保局提出质疑，并多次与其联系参加当年年检事宜。该局答复：不安装电控补气和三元催化器就不能年检。原告不服，于同年12月24日依法申请行政复议。国家环保总局于2000年2月对本案作出行政复议决定后，原告对其有关内容仍不服，故向法院起诉。（四）变更之诉变更之诉是指原告认为环境行政处罚显失公正，而要求人民法院变更环境行政处罚决定的诉讼。由于行政诉讼以合法性审查为原则，以合理性审查为特殊例外。在行政诉讼中，原告能以具体的行政行为不合理作为诉讼理由，仅此一项。在我国，变更之诉的范围十分狭窄，实际上仅适用于环境行政处罚显失公正一种情况。因此，对其他行政行为不能提起变更之诉。（五）行政赔偿之诉行政赔偿之诉是指原告要求人民法院判决行政机关赔偿因具体行政行为违法对其合法权益造成的损失的诉讼。行政赔偿是行政机关承担的一种行政法律责任，因此，行政赔偿诉讼不能成为行政诉讼的附带民事诉讼，而是一个独立的诉讼形式，适用《行政诉讼法》第67条的有关规定。《行政诉讼法》第54条第2款规定的，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，并不是因为原告提出的诉讼请求，而是人民法院判决依据职权，根据不同的情况，对被告行政机关作出的判决。这并不是诉的一种形式。（六）综合之诉【案例】对娱乐场所噪声除了罚款还有其他方法使其停止污染吗【案情】自2000年5月份以来，张某家隔壁新办了一个以唱卡拉OK为主的娱乐营业场所，昼夜歌声不断，噪声时起时伏。由于该娱乐场所与张家住宅共墙共垛，没有间距，虽经当地市环保局两次督促娱乐场所老板进行隔音整改，但效果不佳，噪声仍旧袭人。环保执法者当着娱乐场所老板的面测量噪声强度时，老板故意放低音，待执法者一走，音乐噪声马上恢复平常袭人状态。据内行人讲，噪声高达80分贝左右。张某的两个孩子在读高中和初中，学习非常紧张，张某又是一个中度神经衰弱患者，全家人都与音乐无缘，听到高音量就神经紧张，以致严重影响孩子学习和全家人正常寝睡。对此张某曾依据国家《环境噪声污染防治法》和国家环境保护局、国家工商局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》等法规精神，多次向当地环保部门提出申请，寻求解决办法。执法者的回答是：治理不能完全达标，但拆除又无章可循。张某依据国家环保总局、国家工商局的通知中关于“在居民楼内，不得兴办产生噪声污染的娱乐场点……”的规定去找环保局讲理。执法者说：该娱乐场所与张家住宅不是出现在同一居民楼内，在环保执法者看来，进行噪声污染防治监督管理似乎只有罚款一途径，除此再没有其他办法。1、撤销之诉2、履行之诉3、污染损害赔偿的民事诉讼（七）对行政处理不服的诉讼如对处理决定不服，当事人可以提起请求损害赔偿的民事诉讼，而非行政诉讼。也就是说，不能将环境保护行政主管部门列为被告，因为环保部门的行政处理是居间调解，属于调解性质。