房屋征收补偿理与实务

房屋征收补偿理论与实务陈根强上海市第一中级人民法院引言建国以来，我国房屋征收拆迁主要经历了四个阶段：一、拆迁制度完全依附于土地征用（收）制度的阶段（新中国成立至二十世纪五十年代末）；二、拆迁制度相对独立于土地征用（收）制度的阶段（二十世纪六十年代初至二十世纪八十年代末）；三、拆迁制度完全独立于土地征用（收）制度阶段（二十世纪九十年代初至本世纪初）；四、全新而又独特的房屋征收阶段（《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施至今）。第三阶段有两部关于拆迁的重要行政法规：1、1991年6月1日，国务院发布我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。2、2001年6月7日，国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改。修改后的条例（以下简称《拆迁条例》），仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。由于在拆迁问题上，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，无形中充当了强拆的支持者，理论上为“官商合谋”提供了现实的便利拆迁悲剧成都：“自焚拆迁户”唐福珍2009年11月13日，成都市金牛区天回镇金华社区的女企业主唐福珍往自己身上浇汽油，在自家房顶上引火自焚，目的就是阻止拆迁。但她的惨烈，并没能保住自家的房子。她死了，房子仍然被拆了，她的多名亲属也因暴力抗法被刑事拘留。青岛：“自焚拆迁户”张霞2009年10月28日，在遭遇第四次执行强制拆迁时，张霞在自家门前，面对拆迁挖掘机，将汽油浇在了自己的身上。张霞1998年买下180平米的土地，建了二层楼房开酒楼，有产权和土地使用证。2007年，该土地被当地政府卖给开发商做小产权高层住宅。张霞拒绝了开发商提供近300平方米的小产权住宅进行置换的补偿协议。重庆：蜗居桉树索要拆迁补偿2009年8月3日，因修建渝宜高速，重庆奉节六旬老人陈茂国在自家1200多平方米的房屋被推倒后，因双方在赔付金上相差22万元，他一怒之下爬上自家一棵15米高的桉树“安营扎寨”，一住3个半月，抵制强拆。贵州、赤峰、本溪、宜黄都出现了严重的暴力拆迁事件。江西宜黄的抢尸事件2011年1月21日，国务院正式公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称：《条例》）。《条例》对《拆迁条例》进行了从外壳到内核“换汤亦换药”式的重大制度变革。如：明确征收前提，界定公益外延；明确行政职责，理清法律关系；明确补偿范围，统一补偿标准；明确征收原则，完善行政程序；明确司法强制，取消行政强拆。从“拆迁”到“征收”的历史性跨越，重构了征收人与被征收人之间的权利义务关系。《条例》更加强调司法权对行政权的监督，从征收决定的作出、补偿到强制执行，各个环节都体现了人民法院对行政行为的司法审查权。由于理论和实践的不成熟，如何审理好国有土地上房屋征收类行政案件，成为摆在各级人民法院面前的重要课题。一、征收补偿条例与拆迁条例的异同（一）条例名称形式不同前者：征收与补偿；后者：拆迁前者将“拆迁”改为“征收”，基本法律制度发生了改变。拆迁反映的是拆迁人和被拆迁人之间的法律关系；而征收则是政府和被征收人之间的关系。（二）立法目的不同前者——规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。（着重点在于保障被征收人的合法权益）后者——加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行（着重点在于保障城市化建设的顺利进行。）（三）当事人及法律关系不同前者：两基本当事人，即政府、被征收人。法律关系：政府与被征收人之间的征收补偿关系。后者：三方当事人，即政府、拆迁人、被拆迁人。三种法律关系：政府与拆迁人之间的拆迁许可法律关系；政府与拆迁人、被拆迁人之间的拆迁裁决法律关系；拆迁人与被拆迁人之间的拆迁法律关系。（四）立法内容不同1、征收（拆迁）主体不同前者：政府是房屋征收与补偿的主体。禁止建设单位参与搬迁。后者：政府发放拆迁许可证，建设单位（拆迁人）实施拆迁行为，拆迁人是拆迁与补偿安置的主体。2．公共利益征收与商业开发是否区分不同前者：明确界定公共利益，公共利益征收与商业开发以法规形式的区分。后者：公共利益征收与商业开发未做区分。3．是否赋予行政机关强制拆迁权不同前者：废除行政强制拆迁，规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼、又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。后者：赋予行政机关强制拆迁权。4．征收（拆迁）程序不同前者：明确了征收程序，第一，规定了符合公共利益的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划等要求。第二，完善了征收决定程序。征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；被征收人对征收决定和补偿决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼等。第三，明确了强制搬迁程序。条例取消了行政强制搬迁，只能通过司法程序进行强制搬迁。5．补偿（安置）程序不同前者：明确了补偿内容及程序，第一，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第二，征收个人房屋应当对符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障。第三，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。第四，明确了先补偿后搬迁的原则。第五，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。救济途径不同前者：救济渠道明确畅通被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。（这里要探讨下房屋补偿协议的性质）后者：先拆迁裁决再提起行政诉讼对房屋拆迁安置补偿协议不服的，提起民事诉讼二、房屋征收补偿类行政案件类型1．违法授权类案件。即违法授权非房屋征收部门组织实施房屋征收补偿行政案件。2．行政赔偿案件。这类案件包括：（1）房屋征收实施单位从事营利征收行政赔偿纠纷（2）责令改正赔偿损失行政纠纷市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守的，被征收人可以申请上级人民政府责令改正。被征收人还可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。（3）非法迫使被征收人搬迁造成损失，要求赔偿损失纠纷实施房屋征收的部门、政府采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成被征收人损失的，被征收人可以要求承担赔偿责任。（4）房屋征收部门私分、截留、拖欠征收补偿费造成损失，要求赔偿损失纠纷房屋征收部门利用管理、实施房屋征收之便私分、截留、拖欠征收补偿费用，被征收人可以申请上级人民政府责令改正，追回有关款项。被征收人还可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。造成损失的，还可以要求承担赔偿责任。3．履行法定职责案件这类案件包括：（1）要求上级人民政府履行监督职责案件《条例》第6条第1款规定：上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。如果上级政府收到监督申请后不予理睬或不尽监督职责或拖延履行监管职责，或者按照信访案件处理。申请人可以对上级政府的不作为行为提出行政诉讼。（2）要求有关机关履行对举报事项核实处理职责案件《条例》第7条第1款规定：任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。（3）要求行政监察机关履行行政监察职责案件《条例》第7条第2款规定：监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。实践中，被征收人受到征收部门或实施单位以及工作人员的暴力搬迁、侵害被征收人的合法权益、徇私枉法等请求行政监察机关依法对违法违纪的单位或个人给予行政处分的，行政监察机关拒不履行职责或违法履行职责行为不服的，可以向法院提起行政诉讼。（4）要求市、县级政府履行对征收补偿方案论证、公布等法定职责案件。（5）要求市、县级人民政府履行委托有关部门对房屋征收决定进行社会稳定风险评估或提交政府常务会议讨论决定的职责案件。（6）要求市、县级人民政府履行公告房屋征收决定职责案件（7）要求房屋征收部门履行调查登记，将调查结果予以公布等法定职责案件（8）要求房屋征收部门履行通知有关部门暂停办理新建、扩建等相关许可手续的法定职责案件。（9）要求房屋征收部门履行公布分户补偿明细的法定职责。（10）要求审计机关履行公布审计结果法定职责案件4．征收决定行政案件这是国有土地上房屋征收补偿类行政案件中最多、最主要的案件类型。《条例》第14条规定：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。5．补偿决定行政案件。《条例》第26条规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第25条第1款规定的有关补偿协议的事项。征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。6．不予补偿决定行政案件这类案件包括：（1）对认定为新建、扩建等行为并不予补偿决定行政案件房屋征收范围确定后，依据条例规定任何单位或个人均不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，违反规定的，政府将作出不予补偿决定。被认定人不服认定或不予补偿决定的可以提起行政诉讼（2）不服认定未经登记建筑属于违法建筑行政案件。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的作出不予补偿决定不服的，可以提出行政诉讼。7．非诉行政执行案件《条例》第28条第1款规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。此外，在国有土地上房屋征收与补偿过程中还可能引发行政处罚案件、政府信息公开案件等行政案件，本文就不一一列明。三、房屋征收补偿协议类案件民事行政辨（一）补偿协议是民事合同还是行政合同行政合同，又称为行政契约，它是指行政主体之间、行政主体与行政相对人（公民、法人和其他组织）之间，为实现行政目的，依双方意思表示一致，而确立、变更和终止行政法律关系的协议。行政合同具有四方面特点：1．行政合同的当事人必有一方是行政主体。行政合同是行政主体实施行政管理活动的过程中形成的，其设立、变更和终止，都离不开行政主体的活动，故行政合同的当事人中，必有一方是行政主体。2、行政合同以实现行政管理为目的。德国行政法将行政合同界定为“设立、变更和终止公法上的法律关系的合同。3、行政合同双方当事人意思表示的一致性。行政合同是双方行政行为，是行政主体与行政相对人意思表示一致的产物。4、行政合同的适用规则超越了私法范畴。在私人合同中，合同双方不但法律地位平等，而且权利义务对等。但在行政合同中，尤其在行政主体与行政相对人签订的行政合同中，双方当事人的法律地位虽然平等，但其权利义务往往不对等，最集中表现在行政主体在行政合同中享有行政优益权，补偿协议亦具有行政合同的上述特征：一是征收补偿协议的当事人一方是作出征收补偿协议的市、县人民政府，属于行政主体；二是征收补偿协议的目的是实现行政管理目标，即实现公