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第五章环境资源的监督管理第一节环境资源监督管理概述一、环境资源国家监督管理的产生与发展从总体上看环境资源领域中的国家管理，大致分为四个主要阶段：第一阶段：环境资源管理为国家的一般职责。20世纪50年代以前，国家对自然资源主要进行行业管理和经济管理，将环境污染主要看做技术经济问题。环境领域的国家干预与管理只是间接方式，主要为国家的保护公众健康的一般职责。第二阶段：环境资源管理为国家专门性职责。20世纪50年代，人们认识到资源问题已是世界性的重大问题，专项自然资源管理逐渐形成体系；环境问题已是社会“公害”。解决环境资源问题需要国家直接的干预，一些政府部门开始拥有有限的专门性环境管理职能。第三阶段：环境资源管理为国家的基本职能。20世纪60年代末，人们认识到环境资源问题是一个与政治、社会、经济、技术和观念等密切相关的综合问题，需要设立国家专门部门进行综合管理。第四阶段：国家环境资源管理职能的深入、全面发展。20世纪90年代以来。人类对环境资源与发展的认识进入到一个新阶段：建立新的发展观——可持续发展观。P155二、环境资源监督管理的概念和类型广义上，环境资源监督管理是指运用行政、经济、政策法律、科学技术、宣传教育等手段，对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督，以协调环境保护与经济、社会发展的关系，人与自然的关系和人与人的关系，达到保护和改善环境资源、保障人体健康、促进经济社会与环境资源可持续发展的目的。狭义上，环境资源监督管理指环境资源行政监督管理，即环境资源行政监督管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的监督管理活动。环境资源监督管理分类：1、从监督管理主体划分：①立法机关监督管理②司法机关监督管理③行政机关监督管理④社会监督管理⑤企业监督管理其中，环境资源行政监督管理是主要类型，其机构设置是各级人民政府的环境资源行政监督管理部门。2、从监督管理的对象从事的影响环境资源的活动划分①生产活动的监督管理。如工业、农业生产。②流通服务活动的监督管理。如金融、保险、商业、服务业、交通、医疗等。③生活活动的监督管理。如社会生活、日常生活。3、从监督管理内容划分①环境质量监督管理②生态环境监督管理③自然资源监督管理4、从环境资源要素划分①大气环境资源监督管理②水环境资源监督管理③土壤环境与土地资源监督管理④生物环境资源监督管理⑤声环境资源监督管理⑥辐射环境监督管理⑦矿产资源监督管理5、从监督管理地域范围划分目前世界各国环境资源管理的体制和方式各有不同，也是正在极力探索的内容之一，但环境资源监督管理的发展趋势是：以政府组织为主体的行政调整机制、以营利性的企业组织为主体的市场调整机制和以非政府非营利组织为主体的社会调整机制相结合的管理形式。三、环境资源监督管理体制环境资源监督管理体制是指国家进行环境资源监督管理的组织结构、职权结构及这些组织和职权的运行方式。广义上讲，包括立法体制、司法体制和行政管理体制等；狭义上讲，专指环境资源行政监督管理体制。环境资源行政监督管理体制包括：⒈各种环境资源行政管理机构的设置及相互关系⒉各种环境资源行政管理机构的职责、权限划分及其运行机制⒊协调环境资源行政管理事务中有关权力、责任、相互关系的方式等其中，环境资源行政管理机构是环境资源行政管理体制的核心和重要组成部分，主要包括环境资源行政机关和根据法律授予环境资源行政管理职责的其他组织。环境资源行政机关是按照宪法和有关组织法的规定设立的，以行使环境资源行政权，对国家环境资源行政事务进行管理监督的机关（分为中央环境资源行政机关和地方环境资源行政机关）；根据法律授予环境资源行政管理职责的其他组织，包括法律授权的非行政机构、环境资源行政机关依法委托授权的非行政机构。环境资源行政管理体制均由国家宪法、国家组织法和环境资源法律明确规定。第二节环境资源行政监督管理体制一、环境资源行政监督管理体制构建的原则（一）“公共资源”理论环境资源主要是公共资源，个体对公共资源的自由选择与利用和社会对公共资源的分散管理，能够产生破坏性的竞争。从公共管理角度而言，行政管理权力主体越多、越分散，对环境资源的保护就越无力，环境资源状况就越坏。反过来说，行政权力越统一，越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，各国在构建环境资源监督管理体制时，在同一层次的政府级别中，一般是实行统一指挥，加强集中调控，推行主要管理功能部门的专门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。（二）效率原则随着管理化的公共行政的发展，效率原则成为评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一。一般认为，管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以提高效率，克服无责任性和混乱性。（三）公众利益与民主决策原则环境资源管理在某种意义上是对环境资源的分配与控制。在对这种资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理，使这种分配有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。要实现长远利益必然要求合作和参与决策。因此，集体决策、民主决策便成为应用正义与公平的必要条件。一般认为，合理、公正的环境资源管理体制应存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策权力与单一的控制执行中心相结合即“决策多元化与执行专门化”的结构构成了环境资源管理体制。二、国外环境资源行政监督管理体制三、中国环境资源行政监督管理体制（一）体制发展与相关立法概况我国环境资源行政监督管理体制是随着经济体制的演变而变化的，现今的发展方向是实现资源集中统一管理与分级、分区、分流域管理相结合。1973年，全国环境保护会议1974年12月成立国务院环境保护领导小组，标志着中国现代环境行政管理机构建设的起步。1979年颁布的《环境保护法》（试行），明确规定了各级环境保护行政机构及其职责和三项环境管理基本制度。1982年12月，国务院撤销国务院环境保护领导小组，将其业务并入城乡建设环境保护部，在该部内设立环境保护局。1984年5月成立了国务院环境保护委员会。1988年成立国务院直属的国家环境保护局。1989年颁布的《环境保护法》明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境行政管理体制。1998年将环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，作为国务院的主管环境保护工作的直属机构，同时撤销国务院环境保护委员会，并把国家科委的国家核安全局并入国家环境保护总局。同年6月，经国务院批准的《国家环境保护总局职能配置内设机构和人员编制规定》，对国家环境保护总局的职能、内设机构、人员编制等作了具体规定。中国的自然资源行政监督管理体制经历了三次重大转变：新中国成立之初至1978年改革开放前的“集中统一的微观企业式管理”，自然资源管理体制高度集中统一；改革开放后20多年来的微观企业式和宏观调控式相混合的管理模式；现阶段，随着中国社会主义市场经济体制逐步建立，正在建立政企分开、政事分开、集中高效的自然资源管理体制。1950年中国地质工作计划指导委员会成立。1952年地质部成立。1970年地质部并入国家计委，下设地质局。1975年改设国家地质总局。1979年又将国家地质总局改为地质部。1986年《矿产资源法》《土地管理法》颁布，中国土地和矿产两大自然资源的管理开始步入法制化轨道。此后单项资源管理职能逐渐趋于加强和集中，法律意义上的单项资源相对集中的管理体制开始形成。1998年主要由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建的国土资源部成立，标志着我国国土资源相对集中管理体制开始构建，基本实现了中央一级国土资源管理由部门分散管理向相对集中管理的过渡。通过这次改革，明确了国土资源部为国务院主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的职能部门。同时，明确了国家海洋局是由国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。明确了国家测绘局是由国土资源部管理的主管全国测绘事业的行政机构。（二）体制和职权模式目前，我国已经建立起由全国人民代表大会立法、监督，各级政府负责、领导，环境资源行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境资源管理体制。这种体制的特点是环境资源行政主管部门统一监督管理与各有关部门分工负责相结合，中央级监督管理与地方分级监督管理相结合。根据我国环境资源法律法规的规定，各主要机构及其职责分工如下：