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第三章环境与资源保护法的基本原则一、课时安排：3学时二、教学目的和教学要求（一）了解环境与资源保护法基本原则的概念与特征；（二）掌握环境与资源保护法基本原则的具体内容。三、教学重点及难点理解环境与资源保护法基本原则产生的时代背景与发展历程。四、教学进程第一节环境法的基本概念和特征第二节环境与经济、社会协调发展和可持续发展原则第三节预防为主、防治结合、综合治理的原则第四节环境责任原则第五节环境民主原则五、课后思考：1、环境与资源保护法基本原则的作用是什么？2、试述环境与资源保护法的公众参与原则与国家干预的关系？六、参考教材1、蔡守秋主编.环境法学教程（第二版）.北京：科学出版社，20062、蔡守秋主编.环境资源法教程.北京：高等教育出版社，20063、吕忠梅主编.环境法.北京：法律出版社，2004第三章环境法的基本原则第一节环境法基本原则概述一、环境法基本原则的基本概念环境法的基本原则是指以保护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景，所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则。它反映了环境法的本质和技术原理，以及国家环境保护的基本政策。——是指通过环境法规明确规定或者体现的,反映环境法基本理念、价值、特点和目的的,对环境资源工作或活动具有普遍性指导作用的准则。更明确地说,环境法的原则是指环境法确立的指导环境资源工作或指导环境保护活动的准则。二、环境法基本原则的基本特征1.是由环境法规确认的普遍性指导准则环境法的基本原则具有法律确认性。环境法基本原则是环境法基本理论的重要组成部分,但理论的范畴大于原则,目前我国各部门法(如行政诉讼法、刑事诉讼法等)中的基本原则一般都是指由法律确认的普遍性指导准则。环境法规确认基本原则的方式,一是直接规定,二是间接体现。所谓直接规定,是指环境法规条文中明确提到某项原则,例如旧的《环境保护法(试行)》(1979年)第6条提到“谁污染谁治理的原则”。所谓间接体现,是指环境法规中虽然没有某项原则的文字表述,但通过有关法律条款却体现了该原则的精神。例如新的《环境保护法》(1989年)中有关环境影响评价的条款,体现了“预防为主”的原则。目前,国内外有学者认为,部门法的法律原则是指部门法的基本原理、基本价值甚至法学观念和法学思想,与法律是否确认或体现无关。这种认识从法学理论研究上具有一定的意义,但是,由于不同的学者或学派有不同的法学观点和法学思想,脱离现实的法律规定或法律体现的精神、仅从某些学者的法学观点和法学思想出发会酿成法律原则的泛化或任意化,即不同的学者会主张各种各样的法律原则。一般而言,法律中规定或体现的法律原则是经过当时立法机关和主流法学家所公认的原则,必然体现或反映某种法学观念和法学思想;因此,只有将法律原则与法律规定的具体内容或体现的精神联系起来,才能保障法律原则的合法性和权威性,才能真正发挥法律原则的指导作用。2.是环境法这一新兴的独立的法律部门所特有的原则环境法的基本原则具有部门法的特性。不宜把我国法律的通用原则或我国法制建设中的共同原则当作环境法的基本原则。诚然,这些法律通用原则或共同原则,如“实事求是,从实际出发”、“民主与集中、领导与群众相结合”的立法原则,“法律面前人人平等”、“以事实为根据、以法律为准绳”的执法原则,也是指导环境立法与执法的一般原则。但环境法的基本原则应该是体现环境法的基本理念、价值、特点和目的的特有原则。3.是贯穿整个环境法体系和环境法制建设的、具有普遍指导作用的基本准则环境法基本原则具有普遍指导性或者原则性。原则不同于具体的法律制度、法律程序和法律措施,它可以用一个法律条文明确表示出来,也可以通过一个或者几个法律条文、甚至一项或几项法律制度体现其意思。基本原则是一种具有普遍指导性的准则,其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或法院判决加以具体化。不宜把环境法规中确认的、只适用于某个特定领域或特定对象的个别原则或个别政策都称为环境法的基本原则。例如,不宜把有关环境行政执法、环境行政诉讼、环境污染损害民事责任的具体原则作为环境法的基本原则。三、环境法基本原则的具体概况1、环境法的趋同性与环境法的基本原则一些学者认为,环境法的基本原则应对整个环境法制建设和环境资源工作具有普遍的指导作用,这种普遍指导作用不仅适用于国内的环境法制建设和环境资源工作,而且也适用于国际环境法和国际环境资源保护工作,虽然在适用环境法制建设和环境资源工作、国内和国际这两个不同领域时还有相应的不同要求、内容和形式。但是,本书重点阐述我国环境法的基本原则,虽然这些基本原则在外国和国际的环境法中也可以得到印证。2、确立环境法的基本原则，主要应当遵循如下规则：第一，它的内容必须在环境立法中有所体现，是对国家环境保护基本方针、政策的描述，并且贯穿于整个环境立法之中。第二，它的效力必须全面贯彻于环境法律规范的始终，并且可以弥补环境立法之局限性。环境法基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，也可以是通过一个或几个具体法律条文规定间接加以表现。一般来说，对环境法基本原则规定得比较明确的是环境基本法或者环境法典之总则部分；而环境与资源保护单行法的立法一般都不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体环境法律制度的规定，比较隐晦的表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。3、环境法的基本原则范围值得一提的是，关于环境法的基本原则是什么，在各个国家的环境立法不尽相同，它与环境立法的目的直接相关。在发达国家，目前的环境立法在目的性方面多采“生物圈主义”，以“环境优先”为本位；在发展中国家和地区，因顾及经济发展和人体健康的需要，目前的环境立法在目的性方面多采“协调主义”，以“人类优先”为本位。因此在基本原则的确立上，各国的环境立法是有区别的，但总体上大多不外乎有保护和改善原则、警惕和预防原则、协同合作原则、受益者负费原则、公民参与原则等这么几大类，它们是生态规律、人类对环境的伦理以及环境经济原理的基本要求在环境立法上的反映。环境法的基本原则并不是一成不变的，它只是在一定时期根据环境问题的特点以及对环境问题的及其解决方法的认识的基础上形成的。另外，国际环境法的与国内环境法因调整对象和范围的不同，规范效力的不同和实施手段的不同，其基本原则也有不同；国家之间因国情和法制的不同，基本原则也有所取舍和侧重。虽然如此，由于环境问题的成因及其对策具有全球一致性，因而世界各国国内环境法在基本原则方面目前也逐渐趋于一致。现代国家或通过新的环境立法、或修改旧的环境法律，大都在环境基本法中确立这些基本原则。在中国，环境立法曾参考和借鉴了许多发达国家和发展中国家环境立法与实践的经验。在此基础上，结合中国的环境保护实际，主要确立了如下几项环境法的基本原则：协调发展原则；预防为主、防治结合原则；开发者养护、污染者治理原则；协同合作原则；公民参与环境决策原则。通过几十年环境资源法的发展,目前世界各国已经形成一些比较共同的环境法原则。例如,德国的环境法原则主要有:保护原则(又称预防和保护原则),防止原则,污染者付费原则,合作原则;还有可持续性原则,谨慎责任原则(theprincipleofcausalresponsibility)。瑞典环保法的指导原则主要有:污染者付费原则;谨慎原则(小心原则,风险防范原则),对排放到环境的物质,如果有足够的理由证明或怀疑该物质对环境会产生影响,或者企业不能有足够的证据证明其对环境不会造成影响,就要对这种排污行为加以约束和控制;最先进原则,即尽量采用最先进的治理技术防治污染;替换原则,即尽量使用对环境影响小的物品;自然和人的忍受能力原则,充分考虑环境容量。奥地利环境资源法的原则主要有:预防和保护性开发;“污染者付费原则”;社会责任和民主决策原则,包括环境影响评价中的公众参与;将环境与社会和经济政策所有领域结合在一起的一体化考虑原则。比利时《弗拉芒议会关于环境政策总规则的法令》(1995年4月5日)第1.2.1(2)条中规定的环境政策原则有:(1)旨在高水平保护的环境政策原则;(2)防备原则;(3)防止行动原则;(4)源头污染原则(theprincipleofpollution-at-source);(5)污染者付费原则。还有一个原则是在该法第1.2.1(3)条中提到的一体化原则,或者叫“将上述目标和原则纳入到弗拉芒体制的其他政策之中去的原则”。詹斯教授在其所著的《欧盟环境资源法》一书中,根据《欧洲联盟条约》(1992年)第130条的130R(2)的规定,将欧盟环境政策和法律的原则归纳为“高水平保护的原则”,“防备原则”(也译为风险防范原则,“防止原则”,“源头原则”,“污染者付费原则”,“综合原则”(也译为一体化原则)等原则。我国《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)和《环境保护法(试行)》(1979年)规定的32字方针,即“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”,实际上是后来几项环境法基本原则的组合。第二节经济、社会与环境协调发展的原则一、该原则的形成和发展在国外,产业革命以来人类在改造自然和发展经济方面取得了辉煌业绩。与此同时,一些国家由于对环境与发展的关系处理不当,采用“高生产、高消费、高污染”的发展模式,以超出环境承受力的方式开发利用自然资源,结果造成了严重的环境污染和环境破坏。面对严重的环境问题,一批专家提出了为保护环境必须停止经济发展的“反增长”或“零增长”主张;但仍有另外一些人仍抱着传统的发展方式不放,继续走“以牺牲环境换取发展”的老路。以1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议为转机,人们开始认识环境同经济、社会发展相协调的重要意义。这一次会议通过的《人类环境宣言》宣布,“为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境,已经成为人类一个紧迫的目标,这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”。《内罗毕宣言》(1982年)指出,当代社会已经认识到“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”,“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法,强调这种相互关系,才能实现于环境无害和持续的社会经济发展。”——为了纪念联合国人类环境会议10周年，促使世界环境的好转，国际社会成员国于1982年5月10日至18日在内罗毕召开了人类环境特别会议，并通过了《内罗毕宣言》。在充分肯定了《斯德哥尔摩人类环境宣言》的基础上，针对世界环境出现的新问题，提出了一些各国应共同遵守的新的原则。《内罗毕宣言》指出了进行环境管理和评价的必要性，和环境、发展、人口与资源之间紧密而复杂的相互关系。宣言指出：只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能使环境无害化和社会经济持续发展。宣言告诫人类因为贫困和浪费，都会过度开发其环境，必须用计划手段予以调节。宣言反对核战争的威慑和军备竞赛，反对种族歧视和殖民主义。这对人类环境会有极大的好处。《21世纪议程》(1992年)强调,“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”,“总目标是根据国家的具体条件,通过适当的法律法规政策、文件和执行机制,来促进国家、州(省)和地方各级的环境与发展政策的结合”。《气候变化框架公约》申明,“应当以统筹兼顾的方式把应付气候变化的行动与社会和经济发展协调起来,以免后者受到不利影响”。由于有183个国家和地区的代表团、102位政府首脑或国家元首参加联合国环境与发展会议,所以可以认为,“经济、社会与环境协调发展的原则”已在全世界取得共识。正如这次大会秘书长斯特朗所指出的,“环境和发展相协调是环境与发展会议带给人类最好的希望”。为了促进欧共体经济、社会的平衡、持续增长,欧盟环境法逐步形成了与“经济、社会与环境协调发展的原则”相类似的“综合原则”,《欧洲联盟和条约》将该原则表述为“环境保护要求必须纳入其他欧共体政策的制定和执行之中”。在中国,1973年《国务院批转国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中,早已强调“经济发展和环境保护,同时并进,协调发展”。19