第二章 环境规划与管理的政策

第二章环境规划与管理的政策、法规、制度、标准和管理体系第一节我国环境保护方针政策体系第二节环境保护法规体系第三节环境规划与管理的法律制度体系第四节环境标准体系第五节环境管理机构体系第一节我国环境保护方针政策体系一、基本方针二、我国环境管理的基本政策三、环境规划与管理的相关政策一、基本方针1.环境保护的“32字”方针1973年第一次全国环境保护会议上确立了我国环境保护工作的基本方针：即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字”方针。1983年召开的第二次全国环境保护会议进一步制定出我国环境管理的大政方针：一是明确提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策，从而确立了环境保护在经济和社会发展中的重要地位；二是制定出我国环保事业的战略方针，即经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，即同步发展方针；三是确定把强化环境管理作为当前工作的中心环节。2.环境保护是我国的基本国策联合国环境与发展会议结束后，1992年7月，党中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》；1994年3月，国务院发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，确定了实施可持续发展战略的行动目标、政策框架和实施方案。3.持续发展战略方针中国环境与发展十大对策内容：（1）实行持续发展战略。（2）采取有效措施，防治工业污染。（3）开展城市环境综合整治，治理城市“四害”。（4）提高能源利用效率，改善能源结构。（5）推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强生物多样性的保护。（6）大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业。（7）运用经济手段保护环境。（8）加强环境教育，不断提高全民族的环境意识。（9）健全环境法规，强化环境管理。（10）参照联合国环境与发展大会精神，制定我国行动计划。阅读材料：中国可持续发展指标体系（2001年修正）总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力生存支持系统生存资源禀赋土地资源指数人均耕地耕地变化率耕地质量耕地占全国份额水资源指数人均水资源水资源密度亩均水资源水土资源匹配指数水资源占全国份额国土资源占全国份额气候资源指数光合有效辐射≥10℃积温年平均降水年均霜日生物资源指数（NPP）人均NPPNPP密度NPP占全国份额总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力生存支持系统农业投入水平物能投入指数单位播种面积农机总动力单位播种面积用电量单位播种面积化肥施用量灌溉率资金投入指数农户人均生产费用支出单位播种面积农业财政支出资源转化效率生物转化效率指数单位播种面积粮食产量农业劳动生产力粮食安全保证率化肥利用效率经济转化效率指数人均农业总产值单位播种面积农业总产值农业总产值增长率农村人均收入农业增长值率生存持续能力生存稳定指数农业产值波动系数粮食产量波动系数人均收入波动系数生存持续指数高产稳产田建设占耕地面积比例旱涝盐碱治理率成灾率中等教育水平以上农业劳动者比例总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力发展支持系统区域发展成本自然成本指数地形限制系数资源组合优势度生态相应成本系数资金投入指数农户人均生产费用支出单位播种面积农业财政支出社会成本指数人力资本指数万人拥有智力资源量人口发展的压力区域发展水平基础设施能力指数单位面积货运周转量每万人邮电业务总量每千人拥有的国际互联网用户千人拥有电话数经济规模指数GDP占全国份额人均GDPGDP密度人均GDP的增长率人均社会商品零售总额经济推动力指数人均投资水平固定资产投资密度人均储蓄额资本金份额人均固定资产净值固定资产净值密度结构合理度指数非农产值占总产值比例技术密集型工业产值占总产值比例空间合理度系数总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力发展支持系统区域发展质量工业经济效益指数总体效益水平投入产出水平运营效率盈利水平产品质量指数产品合格品率产品质量优等品率产品质量损失率新产品产值率经济集约化指数主要原材料消耗系数万元产值能耗万元产值废水排放万元产值废气排放万元产值固体废物排放全社会劳动生产率环境支持系统区域环境水平排放强度指数废气排放水平废水排放水平固体废弃物排放水平大气污染指数SO2排放水平烟尘排放水平区域生态水平地理脆弱指数地形起伏度地震灾害频率气候变异指数干燥度受灾率土壤侵蚀指数水土流失率荒漠化率盐碱化率总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力环境支持系统区域抗逆水平环境治理指数污染治理投资占GDP比例废水排放达标率废气处理率固体废弃物综合利用率生态保护指数森林覆盖率自然保护区面积比率水土流失治理率人均造林面积社会支持系统社会发展水平人口发展指数预期寿命人口自然增长率全社会文盲率老龄化率社会结构指数第三产业劳动者占全社会劳动者比例城市化率三人户占总户数的比例生活质量指数居民生活条件居民消费水平社会安全水平社会公平指数城乡收入水平差异就业公平度受教育公平度社会安全指数城镇失业率贫困发生率社会保障指数赡养比城市与农村社会保障覆盖率社会进步动力社会潜在效能指数劳动者文盲比例劳动者小学程度人口比例劳动者中学程度人口比例劳动者大学程度以上人口比例社会创造能力指数当前教育人口参与比第二产业人口参与比科学家、工程师人口参与比总体层系统层状态层变量层要素层中国可持续发展总体能力智力支持系统区域教育能力教育投入指数教育经费支出占GDP比例教育经费占全国份额教育规模指数万人中等学校在校学生数万人在校大学生数平均每所中等学校学生数平均每所大学学生数万人拥有中等学校教师数万人拥有大学教师数教育成就指数学龄儿童入学率中等学校以上在校学生数占在校学生总数比例文盲减少率区域科技能力科技资源指数科技人力资源科技经费资源科技产出指数科技论文产出专利产出能力科技贡献指数直接经济效益间接经济效益区域管理能力政府效率指数政府财政效率政府工作效率经济调控指数经济调控绩效社会调控绩效环境管理指数环境影响评价执行力度“三同时”制度执行力度污染源限期治理及目标责任制执行力度环境问题来访处理率阅读材料：绿色国民生产总值作为评价“可持续发展”进程的综合指标及“可持续发展”思想的产物，“可持续发展”或称之为“绿色GNP”（GreenGNP）被界定为：在不减少现有资本资产水平的前提下所必须保证的收入水平。这里，资本资产包括人工资本（厂房、机器及运输工具等），人力资本（知识和技术）以及环境资本（矿产、森林及草原等）。阅读材料：绿色国民生产总值按可持续发展的概念，可持续收入或绿色GNP可在传统国民经济核算体系（NNP）的基础上，通过以下的环境调整而得到：（1）当年环境退化的货币价值的估计，即环境资本折旧。通常可划分为两部分，其一为传统GNP中已部分计入的环境损害，如由于空气污染造成的农作物产量下降等，另一则未完全记入传统GNP中的环境损害，如野生生物物种的消失及自然景观的破坏等。因此，这一项目的调整主要指传统GNP中未计入的环境退化部分；（2）环境损害预防费用支出（预防支出），如为预防风沙侵害而投资建立防护林带等；（3）资源环境恢复费用支出（恢复支出），如净化湖泊与河流，土地复耕等；（4）由于非优化利用资源而引起超额计算的部分。阅读材料：绿色国民生产总值可持续收入/绿色GNP=GNP-（预防支出+恢复支出+由于非优化利用资源而引起超额计算的部分）-［固定（人工）资产折旧+自然资产折旧］上式给出了可持续发展思想下传统宏观核算指标的一种修正形式。然而，这一新指标更多的还只是停留在理论概念的框架之上，其各个组成部分如何计算还缺乏可靠有效的方法。同时，各组成部分同传统国民经济核算体系中已有的有关资源与环境的内容上缺乏有效的协调和对应。二、我国环境管理的基本政策1.“预防为主，防治结合”政策坚持科学发展观，把保护环境与转变经济增长方式紧密结合起来，积极发挥环境保护对经济建设的调控职能，对环境污染和生态破坏实行全过程控制，促进资源优化配置，提高经济增长的质量和效益。主要措施包括：一是把环境保护纳入国家的、地方的和各行各业的中长期和年度经济社会发展计划；二是对开发建设项目实行环境影响评价和“三同时”制度；三是对城市实行综合整治。按照《环境保护法》等有关法律规定，环境保护投资以地方政府和企业为主。企业负责解决自己造成的环境污染和生态破坏问题，不允许转嫁给国家和社会；地方政府负责组织城市环境基础设施的建设，设施建设和运行费用应由污染物排放者合理负担；对跨地区的环境问题，有关地方政府要督促各自辖区内的污染物排放者切实承担责任，不得推诿。2.“污染者讨费”政策要把法律手段、经济手段和行政手段有机地结合起来，提高管理水平和效能。在建立社会主义市场经济过程中，更要注重法律手段。坚决扭转以牺牲环境为代价，片面追求局部利益和暂时利益的倾向，严肃查处违法案件。3.“强化环境管理”政策三、环境规划与管理的相关政策（一）产业政策（二）技术政策（三）环境经济政策（一）产业政策1.产业结构调整政策20世纪90年代以来，我国已颁布了一批产业结构调整政策，如《90年代国家产业政策纲要》①、《汽车工业产业政策》、《关于全国第三产业发展规划的通知》、《外商投资产业指导目录》、《水利产业政策》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》以及《当前部分行业制止低水平重复建设目录》等。①指20世纪90年代行业环境管理政策，如《冶金工业环境管理若干规定》、《建材工业环境保护工作条例》、《化学工业环境保护管理规定》、《电力工业环境保护管理办法》、《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》、《关于发展热电联产的规定》、《关于加强水电建设环境保护工作的通知》以及《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》等。2.行业环境管理政策1996年8月，国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求在1996年9月30日前，对小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、石棉制品、放射性制品等“15小”企业实行取缔、关闭或停产。3.限制和禁止发展的行业政策1999年6月5日，国家经济贸易委员会、国家环保总局、机械工业部联合发布了《关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备的通知》，规定了15种污染工艺和设备的淘汰期限和可替代工艺及设备。1999年12月又发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录（第二批）》，涉及8个行业119项。2000年6月，再一次发布了第三批目录，涉及15个行业120项内容。1986年5月，国务院颁布了《环境保护技术政策要点》。2000年5月，建设部、国家环保总局、科技部联合发布了《城市污水处理及污染防治技术政策》和《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》。2001年12月，国家环保总局、国家经贸委、科技部联合发布了《危险废物污染防治技术政策》。2002年1月，又联合发布了《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》和《机动车排放污染防治技术政策》等。（二）技术政策（三）环境经济政策环境经济政策是适用税收、信贷、补贴、收费等各种经济手段引导和促进环境保护的政策。环境经济政策大致可分为经济优惠政策、生态补偿政策和排污收费政策三类。第二节环境保护法规体系一、环境法律责任二、我国环境保护法规体系一、环境法律责任1.环境行政责任所谓环境行政责任，是指违反环境法和国家行政法规中有关环境行政义务的规定者所应当承担的法律责任。承担责任者既可能是企事业单位及其领导人员、直接责任人员，也可能是其他公民个人；既可能是中国的自然人、法人，也可能是外国的自然人、法人。所谓环境民事责任，是指公民、法人因污染或破坏环境而侵害公共财产或他人人身权、财产权或合法环境权益所应当承担的民事方面的法律责任。在现行环境法中，因破坏环境资源而造成他人损害的，实行过失责任原则。行为人没有过错的，即使造成了损害后果，也不构成侵权行为、不承担民事赔偿责任。其构成环境侵权行为、承担环境民事责任的要件包括行为的违法性、损害结果、违法行为与损害结果之间具有因果关系、行为人主