第二章环境与资源保护法的基本原则

主编曹明德副主编张志辽21世纪中国高校法学系列教材环境与资源保护法21世纪法学系列教材第二章环境与资源保护法的基本原则第一节环境与资源保护法基本原则的含义一、“原则”的语义分析二、环境与资源保护法基本原则的含义三、环境与资源保护法基本原则的特征第二节我国环境与资源保护法的基本原则一、现行环境立法所确认的环境与资源保护法基本原则二、我国环境与资源保护法基本原则的发展21世纪法学系列教材221世纪法学系列教材重点问题1环境与资源保护法基本原则的含义与特征2我国现行环境与资源保护法的基本原则3我国环境与资源保护法基本原则的发展21世纪法学系列教材第一节环境与资源保护法基本原则的含义一、“原则”的语义分析“原则”一词的含义非常丰富，在汉语中其基本含义是指“观察问题、处理问题的准绳”。“原”，乃“源”古字，有根本、推求、察究、原来、起初之意。“则”为规则之意拉丁文中，现代汉语中“原则”一词的对应词是Principium，有“开始，起源、原则、原理、要素”等意义21世纪法学系列教材在普通英语中，原则（Principle）主要有下列含义：（1）被接受或公开声称的活动或行为准则；（2）根本的、原初的或一般的真理，为其他真理所凭借；（3）根本的教义或信条、特别的统治性意见；（4）行为的正确准则；（5）正确行为的要求和义务的指导感；（6）行为方式采用的固定规则。在法律英语中，原则（Principle）具有如下含义：（1）法律的诸多规则或学说的根本的真理或学说，是法律的其他规则或学说的基础或来源；（2）确定的行为规则、程序或法律判决、明晰的原理或前提，除非有更明晰的前提，不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体的构成部分的实质21世纪法学系列教材二、环境与资源保护法基本原则的含义在法的构成要素中，原则具有不可动摇的根本地位。法律原则即是其他规则的来源和依据，同时也是直接的行为规则对于环境保护法的基本原则而言，其与具体原则的区别主要表现在：（1）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿于整个环境保护法，统帅环境保护法的各项制度及规范；具体原则是某个或某些环境保护法制的一般准则，适用于特定的范围21世纪法学系列教材（2）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本原理，是环境保护立法、执法、守法及研究环境保护法的总的指导思想；具体原则虽然也体现根本价值，但直接反映的是特定的价值，仅仅是特定领域和环节的指导思想。（3）基本原则是国家环境保护基本政策的最集中体现，反映的是国家对环境资源问题的总体要求；具体原则所体现和反映的是国家在某一具体领域的环境政策21世纪法学系列教材三、环境与资源保护法基本原则的特征首先，环境与资源保护法的基本原则须由法律所确认或体现其次，环境与资源保护法的基本原则必须反映环境法的特点再次，环境与资源保护法的基本原则必须是贯穿于整个环境与资源保护法体系的、具有普遍意义的指导性原则21世纪法学系列教材第二节我国环境与资源保护法的基本原则一、现行环境立法所确认的环境与资源保护法基本原则关于我国环境与资源保护法的基本原则具体包括哪些内容，各种著作和学者的观点并不一致，至今尚未形成统一的、符合当代环境与资源保护法发展趋势的基本原则我国现行环境立法所确认的环境法基本原则有五个，即协调发展原则，预防为主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者补偿原则，公众参与原则21世纪法学系列教材（一）协调发展原则协调发展原则又叫经济、社会与环境协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。这项原则在我国环境立法中以直接规定的方式得以确认。我国现行《环境保护法》第4条《关于进一步加强环境保护工作的决定》可持续发展理论是协调发展原则的理论基础。1987年联合国世界环境和发展委员会，由挪威首相布伦特兰夫人主持并作专题报告《我们共同的未来》，正式提出了可持续发展理论，更加深化了人类对环境与发展关系的认识21世纪法学系列教材根据《我们共同的未来》，可持续发展被定义为“寻求满足现代人的需要和欲望，而又不危害后代人满足其需要和欲望的能力”。可持续发展包括两个重要的概念：一是“需要”的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应当放在特别优先的地位来考虑；二是“限制”的概念，技术状况和社会组织对满足眼前和将来需要的能力施加的限制21世纪法学系列教材可持续发展的概念，包括以下几方面的内容：1人类需求和欲望的满足是发展的主要目标2人们的消费标准和生活水平必须限制在生态承载能力的范围内3可持续发展要求每个人都有平等的机会，不应危害后代人满足其基本需要的能力。4人口增长会给自然资源增加压力，因此，应保持人口的稳定。5在发展过程中，人类对自然系统的干扰不应当威胁生命支持系统21世纪法学系列教材6可持续发展要求公平地分配有限的自然资源，特别是对于不可更新资源的利用，应考虑将自然资源耗竭减少至最小限度，其耗竭的速率应尽可能较少地妨碍未来世代的选择权和机会。7可持续发展要求保护生物多样性21世纪法学系列教材从对布伦特兰关于可持续发展定义的分析中可以得出，可持续发展的核心思想是：社会经济的发展应建立在生态可持续性、社会公平和人民广泛参与自身发展决策的基础上。其追求的目标是：既要使人类的合理需求得到满足，个人得到充分发展，又要保护生态环境和自然资源，不损害后代人的利益。可持续发展特别关注各种经济活动的生态合理性，强调对自然资源、生态环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予摒弃21世纪法学系列教材1992年6月在巴西里约热内卢（Rio）召开的联合国环境与发展大会，是这一划时代飞跃的标志会议通过和签署了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以及《生物多样性公约》（CBD）等重要文件。《21世纪议程》是在全球、区域和各国范围内实现可持续发展的行动纲领，涉及国民经济和社会发展的各个领域21世纪法学系列教材《关于森林问题的原则声明》提出了保护和合理利用森林资源的指导原则。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）是一份具有法律约束力的文件，其核心是控制全球人为原因引起的温室气体的排放，该公约已于1994年3月21日正式开始生效在这次大会上，产业革命以来那种“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式及“先污染、后治理”的道路受到否定，可持续发展的概念得到普遍的接受21世纪法学系列教材以1992年里约联合国环境与发展大会为标志，人类对环境与发展的认识提高到了新的阶段。这次大会的召开及所达成的共识，标志着国际社会对环境与发展问题认识的深化，为加强国际社会在这一领域中的合作打下了坚实的基础本次大会是人类转变传统发展模式和生产、生活方式，走可持续发展道路的一个重要里程碑21世纪法学系列教材协调发展原则在我国的贯彻。首先，协调发展原则作为国家活动的总体战略方针，贯穿于各级政府的综合决策和计划调控之中其次，协调发展原则贯穿于整个环境与资源保护法体系和环境法制建设。作为一项环境与资源保护法的基本原则，协调发展原则在各环境单行法和其他环境法律法规中都得到了贯彻最后，协调发展原则贯穿于整个环境立法、司法和执法活动中。在环境立法、司法及执法活动中，要以协调发展原则为指导，处理好经济发展与环境保护之间的关系。21世纪法学系列教材（二）预防为主原则预防为主原则是预防为主、防治结合、综合治理原则的简称该原则的基本含义是：在生态环境保护工作中要把防止产生生态问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中对生态环境、自然资源造成污染、破坏，防止生态失衡，做到防患于未然；对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。21世纪法学系列教材预防为主原则是基于生态问题的特殊性所产生的一项原则，该原则是国内外生态保护事业经验教训的科学总结。首先，从国际上看，西方发达国家大都走了一条“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的道路，并为此付出了惨重的代价其次，实行预防为主原则也是生态问题的特点决定的。由于环境污染容易治理难，生态破坏容易恢复难，从经济学上看，与采取预防措施相比，恢复与治理费用相当高昂，难度也很大21世纪法学系列教材关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》1979年的《环境保护法（试行）》规定了一系列的预防性环境法律制度，现行的1989年的《环境保护法》进一步体现了这一原则的要求，从预防到治理规定了整套制度。近年来制定或修改的《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等法律均体现了这—原则，并制定了总量控制、清洁生产等新制度21世纪法学系列教材（三）合理开发利用原则合理开发利用原则是指人们在开发利用环境和自然资源的过程中，应当把开发利用与保护结合起来，以达到环境和自然资源的可持续利用的目的《世界自然资源保护大纲》的引言标题就叫“持续开发的生物资源保护”，该文件指出，《世界自然资源保护大纲》的目的在于把资源保护与开发很好地结合起来。21世纪法学系列教材保护和开发一样，都是为了人类的利益；开发的目的在于主要通过生物圈以达到人们预期的目标，而保护的目的则使这种利用能够持续下去。保护是比较侧重维持和持续性，这是基于资源本身的性质（更新性和解体性），同时也是道德上必须履行的责任。《人类环境宣言》在26条共同的信念中，规定人类负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境、自然资源，包括可再生资源、野生生物资源、不可再生资源、海洋生物资源等，必须制止有毒物质及其他有害物质或能量对环境造成的严重损害21世纪法学系列教材合理开发利用原则也是贯穿于中国环境法领域的一条原则，在环境法的立法宗旨和任务中有明确规定，并有一系列具体的法律制度和措施我国《宪法》第9条第2款《土地管理法》第1条《森林法》第1条《草原法》第3条《渔业法》第1条《水法》第1条《水土保持法》第1条《野生动物保护法》第1条《野生植物保护条例》第1条21世纪法学系列教材要切实保障合理开发利用原则的实施，需要采取以下几种措施：第一，人类必须按照生态环境和自然资源的特点及客观生态规律进行开发利用第二，坚持自然资源开发和节约并举，把资源节约放在首位，提高自然资源的利用效率第三，注重运用市场机制和政府干预相结合的办法来引导自然资源的开发利用和保护第四，依靠科技进步合理开发利用资源。科学技术是第一生产力21世纪法学系列教材（四）污染者付费、受益者补偿原则污染者付费、受益者补偿原则是指对环境造成污染的单位和个人，有责任对其污染源和被其污染的环境进行治理；自然资源的利用人或受益人应当对自然资源的权利人或生态服务提供人给予补偿染者付费、受益者补偿原则在国际上早已得到承认污染者付费、受益者补偿原则在我国环境立法上也得到充分的反映。1979年《环境保护法（试行）》第6条规定了“谁污染谁治理的原则”，并建立了排污收费制度21世纪法学系列教材污染者付费、受益者补偿原则在我国自然资源立法中也得到确立。1990年国务院《关于进一步加强环境保护工作的规定》1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，在总结实践经验的基础上进一步规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，从而全面确立了污染者付费、受益者补偿原则。21世纪法学系列教材污染者付费、受益者补偿原则的意义在于，明确了承担治理污染和生态补偿费用的责任主体，这对于生态环境保护事业的顺利进行至关重要。首先，污染者付费、受益者补偿原则有利于促进各企业事业单位加强环境资源管理，积极采取措施防止其活动对生态环境造成污染和破坏。其次，实行污染者付费、受益者补偿原则，可以为生态环境保护事业筹集到相应的基金。再次，污染者付费、受益者补偿原则体现了社会公平和环境正义21世纪法学系列教材（五）公众参与原则公众