第五章环境执政能力

169第五章环境执政能力15.1前言近年来，中国经济高速发展取得举世瞩目的成绩，但在保护环境与自然资源基础方面也正面临着前所未有的挑战。面对环境问题的威胁，中国需要采取紧急行动和有效的环境管理措施。中国共产党在十六次全国代表大会上提出全面建设小康社会的战略目标，促进经济可持续发展、全面提高人民群众生活水平将成为今后国民经济和社会发展的指导思想。十六届三中全会上，党中央又进一步提出要树立起以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，要求各级党政部门及其领导要着眼长远，树立全局观念，将科学的发展观贯彻到各项具体工作中。落实科学发展观，建设小康社会、和谐社会，为中国各项事业的建设提供了指导思想，指明了新的方向。在此背景下，中国的环境保护也被提到了一个前所未有的高度。专栏5-1严峻的环境挑战中国每五个城市中就有一个存在严重的大气污染，每年导致40多万人早死。中国约有三分之二的城市饮用水短缺，三分之一的土地面积受到酸雨影响，三分之一的土地面积存在水土流失和沙漠化问题，90%以上的天然草场退化，总体生物多样性受到威胁，环境污染引发的纠纷与群体事件越来越多。作为目前仅次于美国的全球第二大温室气体排放国，中国因气候变化带来的损失将比其他国家更为严重。2006年9月7日，国家环保总局首次发布了《国民绿色经济核算研究报告》，指出中国在2004年由于环境污染所带来的经济损失达到5118亿元人民币，占当年GDP的3.05%；中国清理所有的工业污染物和废旧家用电器需要花费108万亿元人民币，但是实际投资仅为1900亿元。耶鲁大学环境法律中心发布2006年环境管理绩效指标(EPI)，在166个国家环境质量和政策绩效排名中，中国位列第94位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。2006年，中国进入了第十一个五年规划期。在环境问题上，“十一五”规划已不再停留于已往理念性的政策倡导上，而是提出了明确的降耗减排目标；在第六次全国环保大会上，温家宝总理强调，做好新形势下的环保工作，要加快实现三个转变。在这些思想的指导下，一些新的政策正在制定当中，包括把环保目标的实现纳入到地方干部考核当中，对绿色GDP的试点等等。这些新的政策也都需要环境管理体制的重大变革。本章以政府环境管理能力为出发点，通过案例研究考察了中国目前的环境管理状况。其中包括生物多样性保护、气候政策、二氧化硫排放、固体垃圾管理、沙尘暴和沙漠化、非政府组织的作用、松花江苯泄漏事故、环境执法，等等。另1国合会《提高环境执政能力研究》课题组。课题组中外组长；薛澜；DanielJ.Dudek、UdoE.Simonis.中外成员：胡涛、李善同、毛寿龙、齐晔、杨展里、RyokichiHirono、DuncanLiefferink,、DanielA.Mazmanian、MriandaA.Schreurs。参加课题的其他研究专家：林红、孙佑海。170外，报告还借鉴了东亚、欧盟国家、日本和美国的环境管理手段和在城市大气污染、环境灾害回应预防和可再生能源方面的各种经验。在这些案例研究的基础之上，本报告提出了中国如何开展工作以加强环境治理、实现更有效的环境绩效的建议。5.2中国环境管理体系建设概况中国的环境管理体系建设始于20世纪70年代初。1971年中国建立了第一个专门的环保机构，在国家计委成立了环境保护办公室。1972年中国政府派代表团参加了人类环境会议之后的1973年8月，国务院召开了全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》。文革结束后制定的78年宪法首次将环境保护与污染防治写入宪法，规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。至此，中国的环境保护被中国宪法得以确认，并逐步上升至国家基本国策的高度。1979年9月13日全国人大常委会制定并实施《中华人民共和国环境保护法(试行)》，成为中国环境保护法的基本法律。在此后的30多年里，《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》以及《噪声污染防治法》等单项环境污染防治法律先后通过并历经几次修改逐步完善。目前，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。此外，国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《危险化学品安全管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《野生植物保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等50余项行政法规；发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《关于做好建设资源节约型社会近期工作的通知》等法规性文件。国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权，为实施国家环境保护法律和行政法规，制定和颁布了规章和地方法规660余件。除法律、法规外，中国已建立起国家和地方环境保护标准体系。国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准；地方环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准。截至2005年底，国家颁布了800余项国家环境保护标准。中国环境法律、法规为中国的环境管理确立了一个明确的框架，形成了环境保护与经济、社会发展相协调；预防为主、防治结合、综合治理；污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复；依靠群众保护环境等四大环保原则，这些原则确实使中国的环境管理理念实现了与国际先进理念的接轨。中国法律法规还对违法行为规定了相关的法律责任，确保环境法律法规得到贯彻实施。1997年新修订的刑法中专设“破坏环境资源保护罪”，规定了14种具体的破坏自然资源和污染具体环境犯罪行为。总体来说，中国已经建立起了一套较为完备的环境管理体系，形成了宪法、法律、法规、规章以及标准5个层面的环保法律、法规与制度体系。在环境管理体制上，中国实行各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。1998年中国政府将原国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），作为国务院主管环境保护工作的直属机构，负责对中国环境保护工作实施统一监171管。国家建立了全国环境保护部际联席会议制度，并建立了区域环境督查派出机构，以加强部门和地区间的协调与合作。各省（自治区、直辖市）、市、县级政府设置了环境保护议事协调机构。目前，全国有各级环保行政主管部门3226个，从事环境行政管理、监测、科学研究、宣传教育等工作的总人数达16.7万人；有各级环境监察执法机构3854个，总人数达5万多人。各级政府综合部门和资源管理部门以及多数大中型企业也设有环保机构，负责本部门和企业的环境保护工作，目前从业人员达30多万。5.3环境管理中存在的问题从环境执政角度，当前中国环境管理中存在的主要问题集中体现在管理机构能力建设、政策方法和政策手段、公众及非政府组织参与管理等三个领域，具体而言：5.3.1环境管理机构能力建设尽管中国已经建立起了相对完善的环境管理体系，基本做到了有法可依，而且也建立起了一个庞大的环境管理组织体系和环境管理队伍，但是在具体执行过程中依然暴露出一些问题。这些问题严重制约了环境执政能力的提高，主要体现在以下四个方面：一是中央和地方之间管理职责不清，中央在环境管理上既存在缺位也存在越位。环境管理在中央一级主要由两个机构负责：国务院提出总体指导政策，国家环保总局制定和细化总体政策实施方案。在地方一级，地方政府对本地环境负责，地方环保局是具体负责执行的机构。这种责任划分有点象美国，在美国相对主要的环保法律法规和标准由联邦建立，而各州主要通过州执行计划（SIP）来达到这些标准。虽然结构有点相似，但对地方的环境管理授权在中国更大。在美国，有关空气污染的环保政策很大程度是具体化《清洁空气法》中提出的概念和结构，而在中国则是走一步看一步的实用主义的过程，全国性的空气政策不是一次性完成而是逐步完善的。中央与地方在环境保护方面的这种分权特点可以用来解决两个方面的问题，一是中央政府缺乏对地方政府的环境强制力，在地方保护主义的作用下，国家环境政策得不到真正的贯彻实施；二是，地方环保机构在人财物上依附于地方政府，所以缺乏环境管理的独立性，地方环境保护好与坏很大程度上取决于地方政府的态度。在中央以经济发展为基本指标来考核地方官员的背景下，地方政府牺牲环境发展经济也成为了必然。专栏5-2美国的环境管理体系美国环境保护局与美国50个州政府共同承担环境法规责任，地方政府承担少量责任。目前各州环境机构处于环境规范的前沿阵地，执行联邦授权的700多个联邦环境项目。90%以上的环境执行行动由州启动；94%的国家环境监测数据由州收集；97%的监督工作由州机构开展；大多数环境许可由州颁发。美国50个州每年用于环境保护的费用高达150亿美元，其中至少三分之二的资金由各州自己提供，一部分来自州一般基金，一部分来自许可费和环境信托基金，其余由美国环172境保护局从其运行预算中拨给各州。联邦以赠款形式对各州环境保护提供资金，由各州实施大量联邦项目，以此联邦将职权授权给各州。资料来源：课题组系列报告8MaryA.&CynthiaA.Faur:“美国的环境体系-联邦控制和地方控制的演变”由于中央与地方分权过分倾向于地方，以至在跨区域的环境问题管理上中央存在缺位。根据《中华人民共和国环境保护法》的规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”、“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，做出决定”。由此看出，目前在跨行政区域环境问题的管理上，主要责任还是落在了地方政府的头上。但是要治理好这类环境问题也往往超出了地方政府的能力。由于没有明确的责任界定，中央在跨行政区域环境管理上的协调和管理力度常常不足，各行政区域之间缺乏统一有效的协调机制，治理效果自然也不如人意。如酸雨污染控制问题，大气污染的治理很难由行政边界来限制，没有中央一级政府有效的统一调度，地方政府根本无力协调和治理。在某些问题上中央权力受到限制，但在一些其它问题上，中央环境管理权限却出现了越位现角。目前的环境执政体系中，对于中央政府的环境职责尚没有明确的限定，中央政府掌握着过多的管理权限，常常出现职能越位。例如，对于那些只发生在地方辖区内并且只会对当地造成影响的环境污染，本应由地方政府直接管理，中央仅需负责制订全国性的技术导则、标准，进行统一规划和指导，但目前中央在这些地方问题管理细节上过度干涉，将有限的人力、财力和物力常常投入到地方河湖的污染治理、城市污水处理厂的建设、企业达标排放的检查、生活垃圾的处理处置等地方环境管理的具体工作中，不仅不能正确发挥其引导作用，反而造成了中央与地方职责不清，污染没人治理的局面。以城市环境管理为例，中央政府目前昀主要的管理措施是进行“城市环境管理综合定量考核”、“环境模范城市”。然而，考核指标内容与城市的环境管理的责任并不吻合。例如，虽然大气质量作为重要的考核内容，但污染源——特别是高架源——却并非来自其城市自身，而可能来自邻近的其它区域。酸雨、酸沉降这类区域性环境问题是昀典型的例子。二是政府职能部门之间存在职能交差，环保部门在环境问题上缺统一协调性能力。《中华人民共和国环境保护法》规定了环保部门对本辖区的环保工作实施统一监管，土地、矿产、林业等部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。在这种体制下，执法主体林立，执法权力和执法责任分散，造成执法混乱，尤其是出现涉及多个环境要素的违法问题时，容易出现部门与部门之间争权推责现象，严重影响了环境执法效率和效果。比如商业噪声、生活垃圾与建筑垃圾、工业垃圾等问题，由于法定职能界定不清，出现各部门之间相互推诿、扯皮现象。再如，法律规定“渔业污染的事故应当接受渔政部门的调查处理”，但在实际的案件处理过程中，渔业部门往往又不愿意负责处理，环保部门又不能够进行处理，稍一疏忽往往就失去了污染事故认定的昀佳时机。由于环保而法律对环保部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权又未做出具体规定，导