第十章___行政环境

二、行政环境的含义、特征与分类（一）行政环境的含义“环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。行政环境是指对行政管理活动产生作用，直接或间接影响行政管理主体及其活动过程、活动方式等外部要素的总和。影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。（二）行政环境的特点：1、复杂性2、约束性3、特殊性4、不稳定性5、互动性行政环境按内容社会结构地域影响范围（空间）社会环境自然环境物质经济环境精神文化环境政治法律环境宏观环境微观环境中观环境国际环境国内环境（三）行政环境的分类1、根据环境作用于行政的强度不同：决定性行政环境：是指对整个行政具有决定意义的环境因素非决定性行政环境：其他一般地影响行政或者只是在某些场合作用于行政的因素。2、根据内容的划分：自然环境：与行政管理发生密切联系和相互作用的自然条件（生物与非生物）社会环境：指人与人的活动所形成的并对行政管理活动直接或间接产生作用的各种社会因素的总和。（政治、经济、文化等，也叫人文环境）3、根据地域的划分：国内环境：一个国家国内对行政管理产生直接或间接影响的各种因素之和。国际环境：一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理环境等方面的关系以及其他国与国之间的关系。其中最主要的是国际政治局势的稳定程度、国际经济与科技发展状况、国际文化发展趋势等等。4、根据规模和层次程度（空间）划分：宏观行政环境：主要是指基本国情，广义地说也包括国际的公共行政生态和国内的公共行政生态。中观行政环境：是指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。微观行政环境：是指一个行政机构内部甚至一个领导班子内部的具体情况。另外，从行政环境具体作用过程上分，可分为行政外部环境和行政内部环境。三、行政环境要素（一）自然环境（二）国内社会环境1、经济环境主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即通常所说的生产力和生产关系。2、政治环境主要是指作用于行政系统的国家政治制度，如国家性质和政权的组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度，行政系统是政治系统的一个部分，是国家意志的执行系统，因而政治环境对行政系统有直接作用。3、文化环境主要是指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教(印巴冲突)、道德、社会心理等，行政系统处于一定的文化气氛之中，它的活动必须和周围文化环境相协调，文化环境对它有深刻的影响。4、人口、民族等也是国内社会环境的构成因素计划生育是我国的基本国策之一，民族问题是历史性、全球性的问题。尊重少数民族：战争年代，红军扔掉肉罐头（三）国际社会环境这主要是指国际社会环境和国际自然环境。包括关系格局(政治上暂时形成一超多强；经济上呈现全球经济一体化和区域经济集团化的趋势)、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、其他各国共同关心的社会问题等。四、行政环境与行政管理的相互关系行政环境是行政管理系统存在和发展的客观制约条件，是行政活动的前提和出发点，但行政管理对行政环境不是消极的、被动的、无能为力的，而是积极的、能动的、创造性的。二者关系具体表现在两个方面：行政环境制约和影响行政管理系统及其活动；1、行政管理在行政环境中产生和发展；2、行政管理必须与行政环境相适应；3、行政管理必须满足行政环境的需要。行政管理可以能动地利用和改造行政环境。案例分析：随着和平与发展转换成为时代的主题，战后兴起的新技术革命和新工业革命浪潮，深刻地改变了当代经济社会和世界面貌。世界范围的竞争，从过去的军事转向经济实力和以高科技为基础的综合国力的较量上。邓小平站在时代的高度，敏锐地把握时代的变化，并对之作出科学的分析，及时而正确地回应了时代主题转换带来的机遇和挑战。他提出的一系列重大决策和理论都与此有关。例如：关于以经济建设为中心，集中力量进行社会主义现代化建设的决策和理论，就是建立在时代主题转移的正确判断上。根据对当今世界形势以及我国周围环境的冷静分析，邓小平认为，在较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的，维护世界和平是有希望的。邓小平说：“1978年我们制定一心一意搞建设的方针，就是建立在这样一个判断上的。”改革开放的决策和理论也与此有关。邓小平指出：“我们要赶上时代，这是改革要达到的目的”;现在的世界是开放的世界，中国的发展离不开世界。基于这样的判断，邓小平提出了要善于把握时机来解决我们的发展问题，领导我们党制定了改革开放的重大决策，建设有中国特色的社会主义。问题1．影响行政管理的行政环境因素有哪些?案例中具体指的是哪类?2．行政管理和行政环境是相互作用的，案例中是如何体现的?3．案例中显示了我国现阶段行政环境的什么特点?评析1．影响行政管理的行政环境因素有自然环境、国际社会环境和国内社会环境。案例中提到的和平与发展的时代主题特征具体指的是国际社会环境。2．行政管理和行政环境之间是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的存在和发展，经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。行政系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。案例中以和平与发展为时代主题的国际社会环境对我国行政系统的管理活动提出了新的要求，邓小平提出的关于集中力量进行社会主义现代化建设的决策和理论正是建立在对国际社会环境的正确把握和对这一要求的回应与满足。3．案例中提出的和平和发展的时代主题显示了我国现阶段行政环境的国际社会环境特点。第二节行政环境与行政管理的交互影响一、自然环境与行政管理二、社会环境与行政管理三、国际环境与行政管理一、自然环境与行政管理自然地理环境与行政管理自然地理环境是指一个国家所处的地理位置及这一地理位置上的地形、气候、土壤、山林、矿藏、植物分布等自然物，主要包括三部分：一是人体一刻也不能离开的物质，二是人类生存的物质基础，三是生态系统，为人类提供生物质能及其他用品。（一）地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式如，中国内陆河流密布、土壤肥沃，适合耕作，使中国成为农业大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家，助长了封建专制的长期延续。如，美国两次世界大战的战火均未烧到美国本土，对行政系统的连续性和稳定性有重要意义。（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥国土面积大小一般与自然资源的丰裕程度成正比。（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系（在地势平坦，气候适宜的地方发展农业，降低第一产业比例，但要提高第一产业效率。在矿产资源丰富地方发展工业。稳定第二产业比例，注意防止三废污染：工业生产所排放的“废水、废渣、废气”）（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况国家领土的地理形状，可分为紧凑型、破碎型、狭长型、方块型和圆型。紧凑型、方块型和圆型国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于行政系统的稳定和权威性。（五）地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织如英国，促使他采取以发展海军为主的进攻性国防战略。如瑞士，地处内陆，没有出海口，处于德、法两个强国之中，缺乏安全感，又不能和任何一方结盟，而激怒另一方。于是以发展陆军为主的、中立的、防御性国防战略成了瑞士的战略目标。回想我国的地理环境，东部沿海地区与西部地区的差异，做出沿海开放城市的战略部署，改革开放以深圳作为突破口的战略部署等都与地理位置有关。二、社会环境与行政管理（一）经济环境对行政系统的影响指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即通常所说的生产力和生产关系。包括经济发展水平、生产设备和工具的水平、人民生活的水平、经济结构形态、经济体制、银行制度与财政金融政策、投资政策、资源开发、对外贸易以及经济法规制度等。A物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响1.生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；行政组织作为国家机器的重要组成部分，在本质上是一个阶级概念，所以它同阶级一样，将会随着生产力发展而产生、发展、消亡。同时，生产力发展状况决定生产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置；行政组织管理对象和内容不是一成不变，而是随着生产力发展不断变化。因而，行政组织的功能发挥和部门设置要受到生产力发展状况明显影响。生产力发展状况提供行政系统运行的物质基础；行政组织总是在一定物质条件基础上开展活动，而物质条件与技术装备发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。此外，由生产力水平决定行政经费状况也制约着行政组织的运行方式和管理手段。2.人口发展状况影响着行政系统的发展战略和管理功能①人口的发展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现；②人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多少及改革难易。B生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响1.基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化，如,生产资料所有制形式；2.具体的经济体制影响行政系统功能配置和运行模式如,市场经济体制要求政府职能转变以及效率的不断提高。（二）政治法律环境对行政系统的影响政治法律环境：指作用于行政系统的政治制度和法律制度。1、对行政系统的制约作用，体现在如下方面：第一，基本政治制度直接决定行政系统的性质；第二，政权组织形式决定政府组织形式及其在国家政权系统中的地位；第三，政党制度影响行政系统的稳定性与完善程度；第四，法律制度规定和保障着行政系统的地位和权力关系及运作程序。2、行政系统在适应政治法律环境的同时，对政治法律环境发展和完善具有反作用。作为政治系统的执行系统，行政系统功能发挥得充分、完善，并不断进行行政改革，建立科学决策制度，严格依法行政，则会大大促进政治体制的改革及法律的进一步完善，从而改善和优化政治法律环境。中国的四项基本政治制度记住四个字就可以记住这四个制度：“众多人民”众——基层群众自治制度多——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度人——人民代表大会制度民——民族区域自治制度（三）文化、民族和宗教环境对行政系统的影响（一）文化环境对行政系统的影响文化环境：是指作用于行政系统的文化教育、科学技术、历史背景、价值观念、社会心理、人伦关系（三纲五常），思想意识形态、道德等等各种要素的总和，直接关系到行政人员的素质、行政法制的完备、行政决策和方法的科学化程度和行政效率。因此特定行政系统所处的文化环境必定对该行政系统具有深刻的影响。（1）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响1、血统论的行政文化，行政首脑的权力来自世袭。如，英国的皇室至今存在，我国封建社会皇位继承等2、唯意志论的行政文化，行政首脑的权力来自超人意志如，希特勒；3、法治论的行政文化，行政首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认权力由法律所赋予，法律是公民一致的具体表现，只有法律才有至高无上的权力（2）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响1、人治观念人治观念主张好人政府、贤人政治，主张政治道德化。这很可能导致行政权力高于法律权力、权大于法现象，往往容易导致行政首脑个人专横，完全不顾民意取向。2、法治观念法治观念又分为专制主义法治观念和现代民主主义的法治观念.专制主义的法治观念主张集权于行政首脑即君主或帝王一人，对人民实行高压政策.现代民主主义法治观念，主张将公