第十章环境管理模式

ThemeGalleryPowerTemplate[Addyourcompanyslogan]一、末端控制传统环境管理模式的建立第十章环境管理模式第一节末端控制为基础的传统环境管理模式世界各国在政策、制度、措施的选择、设计过程中，明显受到当时的政治、经济、科学文化、道德水准等诸多因素的影响和制约，形成了具有时代特色和不断改进的环境管理模式。就我国而言，就经历了以行政管理手段为主的基于末端控制的传统环境管理模式向以多种管理方式综合运用为主的基于污染预防的环境管理模式的变迁过程。末端控制又称末端治理或末端处理，是指在生产过程的终端或者是在废弃物排放到自然界之前，采取一系列措施对其进行物理、化学或生物过程的处理，以减少排放到环境中的废物总量。(二)基于末端控制思想的传统环境管理模式的建立20世纪50年代以来，在整个世界范围内，特别是在发达国家，环境污染造成了社会公害，防治污染、保护环境到了刻不容缓的地步，成为这些国家迫切需要解决的重大课题。各国相继制定了污染控制为主的法规，要求工矿企业在限定时间内达到环境标准。美国对此简称为“命令---控制”(commandandcontrol)模式，也有人称它为“管道末端”(endofpipe)治理，或叫“末端技术”(endofpipetechnologies)。早期的环境问题多以个案纠纷的形式出现，对此大多由法院引用传统刑法相关的法律原则和制度来处理。到20世纪60年代，随着环境危机的日益深化，社会普遍存在着谴责污染、呼吁政府干预的要求。大多数国家开始采取设立专职机构、制定环境标准、设立禁止性规范、要求行为义务等方式，调整大量出现的环境冲突。这种基于末端控制的传统管理模式，成为当时各国政府管理环境，调整环境冲突的主要手段。末端控制的环境管理模式具有线性经济模式的基本特征：是一种由“资源-产品-废弃物排放”单方向流程组成的开环式系统;在对废弃物的处理与污染的控制时强调的是对企业自身制造过程中的废弃物的控制,而对分销过程与消费者使用过程中所产生的废弃物则不予以考虑与控制;其环境管理的目标是通过对制造过程中的废弃物与污染的控制达到规制最低排放标准与最大排放量的要求,规避环境规制所产生的风险。这种环境管理模式要实现整体经济系统的人与自然的和谐发展要求具备几个基本的前提:①自然资源的永续与无限性,制造业能永续地从自然系统中便利地得到资源与能源;②产品在分销与使用过程中不产生对自然系统构成威胁的废弃物;③自然生态系统可以自然化解、吸纳和消除企业通过末端处理的废弃物。事实上上述三个假设前提均不存在:自然资源不是永续存在的,同时是有限的;产品在分销与使用过程中产生了大量的废弃物,如日益受到关注的电子垃圾已经对自然环境产生了巨大的环境压力;自然系统自然降解、吸纳和消除废弃物的能力是有限的。以管道控制为核心的末端控制的环境管理模式不能实现人和自然的和谐发展。电子垃圾二、末端控制传统环境管理模式的实践(一)美国末端控制传统环境管理模式的实践第一次重大转变第二次重大转变第三次重大转变1948-196370年代-80年代90年代以来从忽视污染防治转变为重视由浓度控制向总量控制转变提出源头控制《水污染控制》《清洁空气法》《水污染控制》《清洁空气法》《1990年污染预防法》(二)中国末端控制传统环境管理模式的实践我国的环境管理发展历程的前两个阶段充分说明了基于末端控制思想的传统环境管理模式在我国的建立和实践过程。在第一个阶段实现了思想认识的转变，颁布了《环境保护法(试行)》,认识到了环境保护要依法管理，并开始集中人力财力治理了一批重点污染源；在第二个阶段确定了环境保护是我国的一项基本国策，提出了“三同步、三统一”的大政方针，确立了以强化环境管理为主的“三大政策”，形成了以环境影响评价、“三同时”、征收排污费和自然资源补偿费、排污许可证、环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、限期治理、污染集中控制等制度为基本内容的环境管理体系。就环境污染防治来看，其着眼点主要在于生产、生活活动与环境的“接口”处，即侧重于污染物产生后的“达标控制”上，因而把环境保护的人力、物力、财力集中到了“末端处理”。环境法规定了对企事业单位等实行排污收费制度，国务院还颁布了《征收排污费暂行办法》，在全国范围内对废水、废气、废渣、噪声、放射性污染物等的排放者实行收费，试图以此给排污者施加一定的经济压力，促使其防治污染。但由于企业利益约束机制不健全、费率偏低等原因，实践中难以产生刺激作用。此外，制定和执行污染物排放标准都是以“末端处理”行为为主要目标。虽已引入排污许可证制度，确定排污总量，对各污染源下达允许排放的指标，但仍未跳出污染物“末端处理”的圈子。三、末端控制传统环境管理模式的弊端•1、规划初级申报和审核①废弃物排出后的净化、处理技术常常使污染物从一种环境介质转移到另一种环境介质。常用的污染控制技术只解决工艺中产生并受法律约束的第一代污染物，而忽视了废弃物处理中或处理后产生的第二代污染问题。对于一些微量污染物的去除，需要投入相当量的新物料和能耗。在生产这些物料过程中又将产生新的污染，而且其资源消耗大大超过实际产生的效益。20多年的实践证明，将环境污染控制的重点放在末端或污染物排放口，在危害发生后再进行净化处理的环境战略、政策和措施，有很大的局限性。面对世界人口迅速增长，经济开发能力不断提高，自然资源日益枯竭，全球性环境与生态危机进一步加深，基于末端控制的传统管理模式，遇到了新的挑战，具体表现在以下四个方面：②在现行环境保护法规、管理、投资、科技等工作之中，占支配地位的是单纯污染控制，而缺少对面临全球系统的环境威胁提出适当的解决办法。包括全球气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性破坏等全球性环境问题；农业面源、流动源、暴雨径流等非点源污染控制；有毒有害废弃物处理处置的工业污染。三、末端控制传统环境管理模式的弊端③环境问题给世界各国包括发达工业国家带来了越来越沉重的经济负担，控制污染问题之复杂，所需资金之巨大远远超出了原先的预料，环境问题的解决远比原来设想的要困难得多。据美国联邦政府的统计资料，以往几十年中环境保护预算资金的99％是用于废物产生后的污染控制上，只有不到1％是用于削减废物的产生上。据统计，有30％～60％的工业污染是可以通过公司自身的财务范围和现有的管理手段和技术就可以避免的。这意味着以往环境投资的大部分被用于解决由于管理失误带来的环境问题。④“污染控制”的现行法规体系和运行机制，导致部分企业(公司)养成了一种“污染排放后才控制”或“达标排放”的思想心态，成为强化环境管理，广泛实行污染预防的障碍因子。传统环境管理模式在实践中所遇到的挑战说明，“管道末端”战略、路线和政策措施，虽然是不可缺少的，而且仍将发挥积极作用，但不足以改变环境保护消极被动局面。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先应是防止污染的产生，因而迫切需要建立污染预防的环境管理模式。第二节污染预防为基础的环境管理模式一、污染预防概念的提出鉴于基于末端控制的环境管理模式的局限性，20世纪80年代中期，欧美国家将环境政策的重点转向以预防为主，提出了污染预防的概念和相关政策。该概念和配套政策的调控对象是强调污染的发生，目的是减少甚至消除产生污染的根源。这种减少污染废物及防止污染的策略，称为污染预防(pollutionprevention)，是当今环境管理战略上的一次重大转变。在源头预防或减少污染物产生，不仅减少了处理费用与污染转移，实际上它能通过更有效地使用原材料，最终增强经济竞争力。•污染预防在各种国际组织以及工业化国家已受到普遍重视。90年代前后，发达国家相继尝试运用如“废物最小化”，“污染预防”、“无废技术”、“源削减”、“零排放技术”和“环境友好技术”等方法和措施，来提高生产过程中的资源利用效率，削减污染物以减轻对环境和公众的危害。•它不仅意味着对传统环境末端控制方式的调整，更为深刻的是蕴涵着一场转变传统工业生产方式，乃至经济发展模式的革命。美国1990“污染预防法”美国1990年“污染预防法”在很大程度上是象征性的，它的实际作用是产生了可以建筑未来污染预防努力的立法框架。该法的中心议题是在全国采取措施促进自愿实行污染预防，既不需要也不希望采取强制性的污染预防。该法的基本政策是，作为环境管理政策体系的最高重点是通过源削减实现污染预防。该法所规定的环保局的责任包括：（1）宣传和推动自愿的污染预防；（2）收集与分析信息数据，以制定和明确解释综合污染预防计划。该法规定环保局必须在局内成立污染预防办公室，该法还要求环保局制定污染预防策略，包括：（1）建立测量源削减的标准方法；（2）审议环保局的法规，协调环保局与其他联邦机构的活动，促进源削减；（3）根据联邦立法建立改进和散发数据的方法；（4）成立国家信息交换站和通过拨款计划和技术援助，促进企业实行源削减；美国1990“污染预防法”（5）确定可计量的源削减目标；（6）判定并向国会建议消除源削减障碍的方法；（7）开发、检验和散发源削减审计程序；（8）判定利用联邦采购手段，鼓励源削减的机会；（9）制定年度奖励计划，以表彰执行优异的或革新的源削减计划的公司。美国1990“污染预防法”二、基于污染预防思想的环境管理模式(一)源削减源削减(sourcereduction)包括减少在回收利用、处理或处置以前进入废物流或环境中的有害物质、污染物的数量的活动，以及减少这些有害物质、污染物的排放对公众健康和环境危害的活动。源削减表示了西方国家对环境保护的思维方式发生了重要转折，环境保护的立法、管理工作的重点首先是避免污染的产生，而不是在其产生后试图进行管理。欧美国家在源削减方面已付诸行动。从理论和实践角度上来讲，生命周期评价管理是实现源头控制的有效途径。随着可持续发展战略在全球的实施，环境保护正向污染预防的方向发展。(一)源削减其内容包括设备或技术改造，工艺或程序改革，产品的重新配制或重新设计，原料替代，以及改进内务管理、维修、培训或库存控制。为了实施源削减计划，美国采取了包括：信息交换站、研究与开发、提供技术帮助/法规说明、提供现场技术帮助、对工业提供财政援助、对地方政府提供财政援助、废物交换、废物审计、举办研讨班和学习班、召开专业会议、调查和评价、出版简讯和刊物、审查预防计划、与学术界合作，促进污染预防、奖励计划等内容的污染预防计划。（一）源削减(二)废物减量化早期的污染预防主要工作是“废物减量化”(wasteminimization)或“废物最小化”，即由产生者减少有害物的体积和毒性，其中包括削减废物产生的活动及废物产生后进行回收利用与减少废物体积和毒性的处理处置。“减量化”不一定要鼓励削减废物的生产量和废物本身的毒性，而仅要求减少需要处置的废物的体积和毒性。废物减量化与末端治理相比，有明显的优越性，如据化工、轻工、纺织等15企业投资与削减量效益比较，废物减量化比末端治理，万元环境投资削减污染负荷高3倍多。但由于废物的处理和回收利用，仍有可能造成对健康、安全和环境的危害，因而废物减量化往往是废物管理措施的改进，而不是消除它们。所以“废物减量化”仍然是一个与排放后的有害废物处理息息相关的术语，其实效性如同末端治理，仍有很大局限性。(三)循环经济循环经济(circulareconomy)一词是对物质闭环流动型(closingmaterialscycle)经济的简称，于20世纪末随着污染预防环境管理模式的思想而提出，目前还处于探索阶段。循环经济本质上是一种生态经济，就是把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。传统经济是一种由“资源→产品→污染排放”所构成的物质单向流动的经济。而循环经济倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动组织成一个“资源→产品→再生资源’’的反馈式流程，所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小